Teoria da burocracia Max Weber resumo

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Resumo: Este artigo tem por objetivo proporcionar uma síntese da pesquisa bibliográfica a respeito da Teoria Burocrática weberiana tendo por base seus fundamentos teóricos e conceituais. Desse modo, é fundamental que se considere as principais conceituações definidas por Weber descrevendo, desse modo, características específicas da análise apresentada pelo autor em diversos textos, assim será possível compreender a estrutura e a dinâmica da teoria weberiana.

Sumário: 1. Reflexões Introdutórias; 2. Reflexão Conceitual Sociológica; 3. A Teoria Burocrática Weberiana; 4. Considerações Finais; 5. Referências.  

Palavras-chave: Burocracia. Tipo ideal. Max Weber. Serviço Social. Poder Judiciário.

Abstract: This article aims to identify the ideal type of Weberian Bureaucratic Theory based on the origin and evolution of its conceptual and theoretical foundations, providing a synthesis of the literature. Furthermore, this paper emphasizes the specifics of the relationship and implications of bureaucratic theory weberiana activity in professional social workers in the Brazilian Judiciary. Thus, it is essential to consider the main concepts defined by Weber describing thereby specific characteristics of the field of analysis, namely, the Judiciary and the structure and dynamics of the relationship between theory and Weberiana institution now in focus.

Key-Words: Bureaucracy. Ideal type. Max Weber. Social Service. Judiciary.

1 REFLEXÕES INTRODUTÓRIAS

Weber é considerado um autor do tipo ideal. Essa idéia surge da reflexão de que a realidade não é igual ao conceito, logo, os conceitos são tipos ideais. Alexander (1992) considera que uma explicação teórico científica não representa a própria realidade e que a conceituação não alcança todos os âmbitos do que se dá no concreto.

Desse modo, quando Weber descreve conceitos, descreve-os como tipos puros. Assim, para a teoria pura de Weber quando há atribuição de usufrutos, tributos e serviços ao indivíduo ou ao funcionário para fins pessoais fere-se o tipo ideal burocrático.

O presente artigo segue sessões conforme descritas por Max Weber ao longo de diversas obras como as fases do desenvolvimento da burocracia, o incremento quantitativo das tarefas administrativas, transformações qualitativas das ocupações administrativas, a situação do funcionário, vantagens técnicas da organização burocrática, a relação entre burocracia e direito e a concentração dos meios administrativos.

Porém, antes mesmo de analisar-se a teoria pura weberiana são necessários alguns apontamentos a respeito do conceito de “Teoria” do ponto de vista sociológico. Porém, não se pretende esgotar o tema e os objetivos propostos tendo em vista a limitação do artigo científico aqui proposto, mas aclarar os principais conceitos que norteiam a teoria ideal burocrática weberiana.

• REFLEXÃO CONCEITUAL SOCIOLÓGICA
  

O que é teoria para a Ciência Sociológica? Alexander afirma ser uma forma de abstrair ou separar os elementos observados e empíricos. Abstrair de forma geral é uma prática pela qual em uma disciplina se constrói sua unidade de significação básica, portanto, uma generalização.

Alexander afirma que “La teoria es una generalizacion separada de los particulares, una abstracción separada de un caso concreto”. Nesse ínterim, o núcleo do conhecimento científico não é a evidência empírica ou métodos, mas sim a teoria. Portanto, o autor faz uma crítica a respeito dos empiristas defendendo que qualquer observação empírica necessita de uma teoria.

Para construir então, a teoria de base que irá nortear toda a sua construção teórica mais concreta, Weber apresenta conceitos de ação e ordem social. Para Weber a ação é social enquanto o ator dá sentido ao ato. Assim, uma ação tem sentido se é orientada para a expectativa de outro – atuando ou omitindo – a partir da observação sem levar em consideração o sentimento.

A teoria Weberiana apresenta conceitos claros, principalmente em sua obra de final de vida sobre a questão puritana – A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo. De acordo com o autor, o puritanismo seria a matriz do individualismo, racionalismo e Estado moderno. Nesta mesma obra pode-se constatar que o conceito de racionalismo é o principal conceito weberiano. Desse modo, o mundo é regido pela prática social e o Estado moderno racionalizado.

A principal esfera dentro da modernidade é a ordem econômica capitalista. O capitalismo moderno determina nossas vidas sociais com força irresistível. Não se pode entender sociedade sem entender o sistema de produção capitalista.

Entretanto, não se deve pensar a modernidade apenas sobre o ponto de vista do capitalismo, pois há outras arenas para definir a modernidade. Desse modo, deve-se destacar os elementos básicos da sociedade moderna européia: 1) Empresa capitalista; 2) Estado moderno; e 3) Ética puritana. Na empresa capitalista o lucro é calculado de maneira racional, controlada e sistemática.  Continuamente se monitora a diferença entre lucro e custo. Por exemplo, o empresário do Século XVII, foi caracterizado pelo modelo sistemático de mercado: atuar em determinada atividade econômica era prova de que ele era escolhido por Deus – chamado para no trabalho realizar a vontade de Deus. Através desse pensamento procede-se a uma crítica ao monopólio da Igreja católica, incitando que o individualismo moderno é fruto da sociedade puritana.

A Igreja católica entendia a pobreza como aceitável e até mesmo caminho para a Salvação divina e a ética protestante entendia que o escolhido por Deus é rico. A partir desse pensamento percebe-se o início da reflexão ideológica do pensamento liberal de responsabilidade pessoal na pobreza ou riqueza e não pela ausência de políticas públicas – matriz individualista do liberalismo.

Por sua vez, no Estado Moderno as finalidades são infinitas. Porém, a ação que realiza o Estado, que o diferencia de outras instituições é a coação física. Weber considera o Estado moderno como uma associação humana que atua de forma coercitiva e violência física em um território. Nenhuma outra instituição detém o monopólio da coação física. E a aplicação da força não se dá de forma aleatória, mas sistemática – com o direito positivo – poder da justiça (polícia), que submete o sujeito a regras, a lei. E está regulada de modo tal que está sistematizada.

E cada uma das esferas funcionam com base em ação específica: ação racional. Não é algo exclusiva da modernidade européia, mas impera em todas as esferas. A partir do século XVII podem ser verificadas em outras sociedades (que não a européia). Porém, a ação social racional não nasce com a modernidade.

A racionalização, por sua vez, é o processo de modernização, é ação controlada, sistemática. Não há esfera social que não seja submetida ao processo de racionalização. Rompimento da fé em função da razão, desencantamento do mundo, visto que, os funcionamentos subjetivos têm de ser explicados por razões objetivas.

Nesse sentido, Weber conclama que a burocracia é ação típica da sociedade moderna e se desenvolve em economias capitalistas.

• A TEORIA BUROCRÁTICA WEBERIANA
  

Weber delimita algumas formas puras de burocracia: a burocracia planejada – que seria comparativamente superior às restantes formas de administração -, colegiada, honorífica e não profissional.

A condição primária normal para a existência estável e ininterrupta, e de modo inclusivo para a instauração de administrações burocráticas puras, é um determinado grau de desenvolvimento de uma economia monetária, tendo o Estado como regulador principal. Desse modo, Weber (2009, p. 25) conceitua Estado

[…] como uma associação política com uma constituição racionalmente redigida, leis racionalmente ordenadas é uma administração coordenada por regras racionais ou leis, administrado por funcionários treinados, é conhecido, nessa combinação de características, apenas no Ocidente, a despeito de todas as outras que dele se aproximam.

Deve existir um contrato social tendo o Estado como depositário abstrato de direitos soberanos e produtor de “normas legais”, de toda “autoridade” pessoal dos particulares. Nesse sentido, apenas

[…] a burocratização do Estado, e da lei em geral, oferece uma possibilidade determinada de diferenciar drástica e conceitualmente uma ordem legal “objetivo” dos “direitos subjetivos” do indivíduo garantidos por aquele: separar o direito “público” do direito ‘privado’ (WEBER, s/d, p. 77-78).

A burocracia moderna em estruturas administrativas estáveis e oficiais (ordenada juridicamente): as atividades normais são deveres oficiais; a autoridade é rigorosamente delimitada por normas; o cumprimento normal das atividades é regulamento por um sistema de normas e somente podem prestar serviço pessoas qualificadas; esses três itens correspondem ao “governo público”, “legal”, a “autoridade burocrática”. No âmbito privado é chamado “administração burocrática”.

Esses três itens, ou seja, a burocracia completa apenas está totalmente desenvolvida no Estado Moderno ou nas sociedades capitalistas mais avançadas. Porém, a instituição burocrática é uma exceção histórica e não uma regra.

Para realização das atividades de uma função exige que a formação contínua, portanto, é exigência burocrática para a expertise no cargo. A atividade do funcionário requer toda a disponibilidade do funcionário e a carga horária está devidamente determinada. “A administração do cargo ajusta-se a normas gerais, mais ou menos estáveis, mais ou menos precisas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento destas normas é um saber técnico particular que o funcionário possui” (WEBER, s/d, p. 12).

Weber apresenta pressupostos e razões da existência e desenvolvimento da burocracia: os pressupostos sociais e econômicos da moderna estrutura burocrática são: o desenvolvimento da economia monetária e a experiência histórica. A segunda experiência é responsável pelo “[…] êxito e manutenção de uma mecanização rigorosa do aparato burocrático” através do proporcionamento de “[…] um salário monetário certo, conjugado a oportunidade de uma carreira que não dependa de simples acaso e arbítrio”. Desse modo, “[…] o aparato burocrático funciona com mais firmeza do que qualquer escravização legal dos funcionários” (WEBER, 1982, p. 242).

Nesse sentido, a “igualdade perante a lei” e a requisição de seguranças legais contra a arbitrariedade requerem uma “objetividade” de administração formal e racional, em oposição ao entendimento particular e livre originado do velho domínio patrimonial.

A burocracia acompanha a moderna democracia de massa em contraste com o governo democrático das pequenas unidades homogêneas. Isso deriva do princípio característico da burocracia: “a regularidade abstrata da execução da autoridade, que por sua vez resulta da procura de ‘igualdade perante a lei’ no sentido pessoal – e, daí, do horror ao ‘privilégio’, e a rejeição ao tratamento dos casos ‘individualmente’” (WEBER, 1982, p. 260). Porém, essa regularidade igualmente decorre de condições sociais anteriores a origem das burocracias. A ausência de administração burocrática repousa no fato de que “[…] as preferências e classificações sociais, materiais ou honoríficas existentes estão ligadas às funções e deveres administrativos” (IDEM). Além disso, a burocratização e democratização dentro da administração do Estado podem significar acréscimo de dispêndios em dinheiro público – habitualmente mais econômica.

Apesar da possibilidade de dispêndio econômico, o grande Estado moderno depende completamente de uma estrutura burocrática. E há cada vez mais conformação burocrática dos verdadeiros partidos de massas, fator que exemplifica a importância da quantidade como pauta da burocratização de uma formação social. Na Alemanha, por exemplo, o Partido Social Democrata, e os dois “históricos” partidos norte-americanos, são burocráticos ao extremo.

Porém, a burocratização é provocada mais pelo aumento intenso e qualitativo e o desenvolvimento endógeno das tarefas administrativas do que pela ampliação exógena e quantitativa. Mas há uma grande alternância na direção tomada pela burocratização e os motivos que a provocam.

Desse modo, igualmente nas administrações de notáveis e nas estruturas burocráticas, a estrutura do domínio estatal teve uma enérgica influência na cultura organizacional. Assim Weber (s/d, p. 34) sugestiona que

As exigências formuladas à cultura estão condicionadas, ainda que em grau variável, pela crescente riqueza dos grupos mais influentes do Estado. Deste modo, a progressiva burocratização torna-se dependente da crescente posse de bens de consumo e de uma técnica de conformação da vida externa cada vez mais sofisticada. […] crescente exigência subjetiva de satisfação organizada, coletiva e, consequentemente, burocrática das necessidades mais diversas, que antes não eram conhecidas ou eram satisfeitas em nível local ou por meio de uma economia privada.

E para ampliação da difusão ideológica dominante Weber sugere que os meios de comunicação são o meio indispensável para esse fim. Desse modo, os meios de comunicação servem ao avanço da burocratização. E deve, necessariamente, serem administrados de forma coletiva e pública.

Mas a administração burocrática depende exclusivamente de funcionários treinados e capacitados para desenvolver-se de forma plena e satisfatória. E Weber dedica-se fundamentalmente a descrição do tipo ideal de funcionário burocrático. Weber não faz diferenciação entre as funções do funcionário público e privado, entendendo que ambos os tipos de organização burocrática devem atender as exigências do tipo puro. Por isso, o acesso a um cargo deve incluir a aceitação de “um dever particular de fidelidade à administração, em troca de uma existência segura” (WEBER, s/d, p. 13) e não em troca de um salário ou para exploração de rendimentos monetários, ou seja, a atividade oficial deve ser diferenciada da esfera da vida privada. Portanto, “A lealdade moderna adere-se a finalidades impessoais e funcionais”. Porém, “O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma hierarquia superior” (IDEM, p. 15).

A hierarquia dos cargos é organizada monocraticamente. Nesse sentido, a administração de um cargo moderno se baseia em arquivos, ou seja, em documentos escritos. “[…] o funcionário se prepara para uma ‘carreira’ dentro da ordem hierárquica do serviço público” (WEBER, 1982, p. 237).

Nesse ínterim, a administração burocrática exige treinamento especializado e completo. E o desempenho do cargo segue regras gerais. De forma geral, a ocupação de um cargo é uma “profissão”, “um dever” com treinamento rígido.

Há uma estima social específica caracterizada, entre outras coisas, por um código específico criminal contra “insultos aos funcionários”. Procura-se uma forte administração por especialistas com diplomas educacionais. E pelo menos nas administrações públicas o cargo é vitalício. Formou-se então, ao longo do tempo, a figura social do perito, que Weber (s/d, p. 73) descreve:

O conhecimento técnico do perito foi obtido cada vez mais a base da situação de poder do funcionário. Por conseguinte, o governante viu-se obrigado a descobrir uma forma de utilizar o conhecimento especializado dos peritos sem perder, por esse motivo, a sua posição dominante. É típico que com a ampliação qualitativa da gestão administrativa e, consequentemente, com a indispensabilidade do conhecimento técnico, o monarca já não se satisfaça com consultas ocasionais com confidentes pessoais de confiança, ou com uma assembléia destes convocada intermitentemente e em momentos difíceis. O monarca começa a apelar a órgãos colegiados que deliberam e decidem em sessão permanente. […] Com o pleno desenvolvimento do tipo colegiado, os órgãos reunidos com o monarca reinante discutem os pontos importantes, de todas as perspectivas, com base em relatórios dos respectivos peritos e seus assistentes, e por meio dos votos justificados dos restantes membros.

E também a persona do burocrata, que não pode escapar ao aparato no qual está inserido. Portanto, o burocrata está preso a atividade profissional burocrática por toda sua existência material e ideológica. Porém, o conhecimento especializado detido pelo perito torna-se a base da posição de poder do ocupante do cargo.

Assim, a estrutura burocrática busca majorar a superioridade dos que são profissionalmente informados, mantendo confidenciais seu conhecimento e intenções.

Dessa forma, “A superioridade puramente técnica da organização burocrática foi sempre a razão decisiva do seu progresso com relação a toda outra forma de organização” (WEBER, s/d, p. 37). Desencadeia, a partir desse ponto, a especialização do trabalho, visto que a burocratização implica em possibilidade de colocar em prática o princípio da especialização das funções administrativas conforme regulamentações estritamente objetivas, cujas atividades particulares são confiadas a funcionários especializados que, com a prática, vão aprendendo cada vez mais.

Da consequente especialização burocrática o Direito e capitalismo perceberam a necessidade técnica de colocar o procedimento processual em mãos de peritos racionalmente treinados substituindo o tradicionalismo das revelações concretas ou garantias sacerdotais que são meios de prova primitivos.

Porém, transformações econômicas estruturais também foram fatores determinantes desta situação legal, comparativamente às formas pré-burocráticas, onde perduravam o “campo de livre ação voluntária, de perdão, e de favores e qualificações pessoais”. Principiando como regra de conduta, a normativa e a avaliação “racional” das finalidades “objetivas”, bem como a fidelidade a estas. E ainda,

Com relação à administração executiva, principalmente nos campos onde a vontade “criativa” do funcionário é mais rigorosamente estabelecida, respeita-se a ideia, primordialmente moderna e estritamente “objetiva”, das “razões de Estado”, como norma suprema e decisiva da atuação do funcionário (WEBER, s/d, p. 46).

Nesse sentido, a estrutura burocrática provoca a concentração dos recursos materiais de administração em mãos do chefe. Dessa forma, o Estado burocrático, por sua vez, faz constar na dotação orçamentária todos os gastos administrativos e proporciona às autoridades inferiores os meios de pagamento ordinários, no mesmo sentido para a “economia” da administração como a grande empresa capitalista centralizada.

Desses fatores, surge o princípio que define a burocracia relacionada à moderna democracia de massas

[…] a regulação abstrata da prática da autoridade, a qual procede do requerimento de “igualdade perante a lei” e, por conseguinte, do repúdio dos “privilégios” e do tratamento dos assuntos “caso a caso”. Esta regularidade também provém das pré-condições sociais do surgimento das burocracias” (WEBER, s/d, p. 53).

Portanto, o desenvolvimento da burocratização na própria administração estatal é um fenômeno que acompanha a democracia. E Weber acrescenta que apesar da origem do demos, a “democratização” não implica uma participação crescente e funcional na autoridade da formação social. Desse modo,

[…] o conceito político de democracia, com base na “igualdade de direitos” para os governados, envolve os seguintes postulados: 1) prevenção da formação de um grupo fechado de status de funcionários a favor de uma admissibilidade universal dos cargos, e 2) minimização da autoridade do corpo de funcionários a favor de um avanço da influência da “opinião pública”, tanto quanto for possível (WEBER, s/d, p. 55).

Weber destaca ainda que uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui um dos mecanismos sociais mais difíceis de extinguir-se. A burocracia é o elemento transformador da “ação comunitária” em uma “ação societária” organizada racionalmente. Por isso, a burocracia, como instrumento de socialização das relações de poder, é um aparelho de poder de grande relevância para quem controlar o aparelho burocrático.

Portanto, para Weber, a democratização da sociedade em seu conjunto, e na acepção moderna do termo, quer seja real ou formal, é um fundamento peculiarmente adequado para a burocratização. Em certas condições, a democracia provoca rupturas e entraves no seio da estrutura burocrática. Por isso, deve-se considerar a direção particular tomada pela burocratização em cada caso histórico singular.

E verificar o desenvolvimento da burocracia em cada histórico particular implica lembrar que a intervenção de grupos de interesses econômicos não oficiais, ou a intervenção de organizações locais, ou representativas de qualquer outro tipo, opõem-se, aparentemente, à burocratização. Visto que a estrutura burocrática procura acrescentar a ascendência dos grupos profissionais informados conservando em segredo os seus conhecimentos e escopos.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Weber – pensador liberal – afirma que no antiprocesso de racionalização ilustrado, não é possível saber e poder, poder e saber, visto que a dominação do homem pelo homem não tem retorno. Além disso, Weber não acreditava que a democracia iria progredir muito.

Weber aponta algumas vantagens técnicas na organização burocrática, destacando a superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização e qualidades como a exatidão, agilidade, nitidez, conhecimento dos arquivos, ininterrupção, discrição, coesão, subordinação rigorosa, redução do atrito e dos custos de material e pessoal, especialmente em sua forma monocrática.

Em contrapartida, a burocracia seria “desumanizada” na medida em que elimina da organização sentimentos, elementos pessoais, irracionais e emocionais “que fogem ao cálculo”. A burocracia moderna são as normas e os resultados a serem calculados. E este é o caráter típico da burocracia, e é estimada como a sua virtude específica.

Por fim, o burocrata individual não pode afastar-se da estrutura ao qual está ligado, portanto, é parte de um mecanismo sempre em funcionamento que indica um caminho essencialmente fixo. E o funcionário deve realizar tarefas especializadas e, normalmente, não pode dar partida nem parar o mecanismo, o qual somente é dirigido de cima. Desta forma, o burocrata individual está ligado ao conjunto de todos os funcionários integrados no mecanismo.

Sem embargo, o autor ora em análise considera a estrutura burocrática pura com superioridade técnica, porém, foi descoberta relativamente tardia. Este fato deveu-se a um conjunto de obstáculos que somente desapareceram totalmente sob determinadas condições políticas e sociais.

Nesse sentido, deve-se frisar que qualquer ação que configure atribuição de usufrutos, tributos e serviços devidos ao sujeito pessoalmente, ou ao funcionário para o privilégio exclusivo, significa sempre uma derrota do tipo puro de organização burocrática

De forma geral, a burocracia é uma forma de transformar uma “ação comunitária” em “ação societária” racionalmente ordenada. Assim, a estrutura burocrática busca majorar a superioridade dos que são profissionalmente informados, mantendo confidenciais seu conhecimento e intenções. E a largos passos o tipo puro de burocracia weberiana se apropria do entendimento e o saber técnico como verdade – se assim.

A ação e ordem social propostas por Weber e a conceituação da ordem burocrática propõem um modelo – que se não conhecido por quem faz parte da própria engrenagem – o sistema organizacional torna-se um labirinto de estratagemas, portanto de difícil desvendamento.

5 REFERÊNCIAS

ALEXANDER, Jeffrey C. Las teorías sociológicas desde La Segunda Guerra Mundial. Gedisa: España, 1992.

WEBER, Max. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Martin Claret, 2009.

WEBER, Max. Burocracia. In: Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982. p. 229-282.

WEBER, Max. Economía e sociedad. México: Fondo de Cultura Económica, 1984, p. 5, pp. 18-30.

WEBER, Max. O que é burocracia. Conselho Federal de Administração, s/d.

ALEXANDER, Jeffrey C. Las teorías sociológicas desde La Segunda Guerra Mundial. Gedisa: España, 1992.

ALEXANDER, Jeffrey C. Las teorías sociológicas desde La Segunda Guerra Mundial. Gedisa: España, 1992.

Idem, p. 12.

 WEBER, Max. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Martin Claret, 2009.

WEBER, Max. O que é burocracia. Conselho Federal de Administração, s/d.

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WEBER, Max. Burocracia. In: Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982. pp. 229-282.

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