SínteseI Show
A pandemia de COVID‑19 teve um enorme impacto em muitos setores económicos. Os setores das viagens e do turismo na UE estiveram entre os primeiros a ser diretamente atingidos, uma vez que a pandemia provocou grandes perturbações nas viagens, durante as quais muitos aviões ficaram imobilizados. Esta situação deu origem a inúmeros cancelamentos de voos, seguidos de pedidos de reembolso apresentados por passageiros impossibilitados de viajar. As companhias aéreas e os organizadores de viagens depararam‑se repentinamente com graves problemas de liquidez, tendo os Estados‑Membros intervindo e concedido um nível de apoio sem precedentes para que estas pudessem continuar a operar e sobrevivam durante e após a crise provocada pela COVID‑19. II O Tribunal analisou de que forma a crise provocada pela COVID‑19 afetou os direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Embora concentrando‑se no papel da Comissão, avaliou se foram salvaguardados os direitos destes ao acesso à informação e ao reembolso. Examinou igualmente a concessão de auxílios estatais às companhias aéreas, se foi estabelecida uma ligação entre esta ajuda e a proteção dos direitos dos passageiros e se as deficiências que existiam antes da pandemia de COVID‑19 se mantiveram ou foram aumentadas pela crise. III A retoma do transporte aéreo será um aspeto importante da recuperação económica da UE após a crise provocada pela COVID‑19. Este relatório proporciona informações à Comissão no âmbito do trabalho de simplificação e reforço do quadro jurídico que tem em curso, para que este se torne mais coerente e mais bem adaptado e assegure a proteção dos direitos dos passageiros na UE. IV Globalmente, o Tribunal constatou que:
V No presente relatório, o Tribunal formula recomendações à Comissão no sentido de:
IntroduçãoDireitos dos passageiros na UE01 Nos últimos trinta anos, as viagens na Europa registaram uma enorme expansão1. A UE tomou medidas para garantir um nível harmonizado de proteção dos direitos dos passageiros, de modo a facilitar a mobilidade dos que se deslocam de avião, comboio, barco e autocarro. Estes direitos são definidos a nível da União e assegurados pelos prestadores de serviços de transporte, incumbindo aos organismos nacionais garantir o seu cumprimento. 02 A política da UE em matéria de proteção dos direitos dos passageiros tem um impacto direto nos cidadãos, tornando-a muito visível. É também uma política que a Comissão considera ser um sucesso, uma vez que capacita os consumidores ao garantir os seus direitos. 03 A legislação da UE confere aos passageiros dos transportes aéreos, por exemplo, o direito ao reembolso dos bilhetes, ao reencaminhamento e a assistência em terra (como bebidas ou alojamento em hotel) se os seus voos forem cancelados ou sofrerem um atraso significativo ou se lhes for recusado o embarque (ver caixa 1). Caixa 1 Legislação da UE para salvaguardar os direitos dos passageiros dos transportes aéreos Para assegurar um nível harmonizado de proteção para os passageiros dos quatro modos de transporte coletivo (avião, comboio, barco e autocarro), a Comissão Europeia atualiza regularmente a legislação aplicável a todos os modos de transporte2. A mais recente destas atualizações ocorreu no setor ferroviário3. No respeitante ao setor do transporte aéreo de passageiros, o Regulamento (CE) n.º 261/20044, relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, estipula as regras da UE para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos. É aplicável a todos os passageiros que partem de um aeroporto num Estado‑Membro ou de um aeroporto de um país terceiro com destino a um aeroporto num Estado‑Membro, mas apenas se a transportadora for da UE. A Comissão propôs uma revisão do regulamento em 20135, após as perturbações nas viagens causadas pelo vulcão Eyjafjallajökull. Esta proposta foi apoiada pelo Parlamento em 2014, mas não pelo Conselho6. Inclui a revisão de procedimentos com vista a proporcionar melhores salvaguardas dos direitos dos passageiros em tempos de crise, tais como a melhoria dos procedimentos de tratamento das reclamações e o reforço dos meios de garantia do cumprimento, do acompanhamento e da aplicação de sanções. Para os passageiros que adquirem uma viagem organizada (por exemplo, combinando voo e hotel), a Diretiva Viagens Organizadas7, aplicável a partir de 2018, assegura, nomeadamente, que são dadas garantias de reembolso e de repatriamento em caso de insolvência dos organizadores. Esta diretiva substituiu a Diretiva Viagens Organizadas de 19908. Tanto o regulamento como a diretiva estão dentro do âmbito de aplicação do regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor, de 20179. 04 Há muitos organismos responsáveis por pôr em prática, garantir o cumprimento e supervisionar estes direitos. Os direitos dos passageiros têm de ser assegurados pelas companhias aéreas. A Comissão acompanha a aplicação do quadro jurídico, pode propor alterações ao mesmo e formula recomendações ou orientações de harmonização, sempre que necessário. Incumbe aos organismos nacionais de execução dos Estados‑Membros garantir a aplicação da legislação da UE a nível nacional. A rede de cooperação de defesa do consumidor pode, além disso, responder às reclamações recebidas dos passageiros. O Tribunal apresenta uma panorâmica de todas as organizações envolvidas e das suas funções, no anexo I em relação aos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião e no anexo II para os que adquiriram viagens organizadas. Restrições de viagem durante a pandemia de COVID-1905 Em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou o surto de COVID‑19 como uma emergência de saúde pública de âmbito internacional. Porém, no final de fevereiro de 2020, emitiu uma recomendação10 salientando a importância de não se aplicar quaisquer restrições às viagens ou ao comércio relacionadas com este surto. No final do primeiro trimestre de 2020, os governos de todo o mundo começaram a restringir e, posteriormente, a proibir as viagens internacionais. Embora de início as restrições se aplicassem sobretudo às viagens a partir da China (onde a pandemia começou), foram rapidamente alargadas a outras zonas. Em 11 de março de 2020, a OMS caracterizou a COVID‑19 como uma pandemia11 e os Estados Unidos anunciaram a suspensão das viagens a partir da Europa. Uma semana mais tarde, a UE encerrou as suas fronteiras externas ao transporte aéreo de passageiros12. À medida que a pandemia se agravou, os Estados‑Membros da União começaram também a fechar as suas fronteiras ao tráfego aéreo comercial proveniente de outros países da UE. Em abril de 2020, 14 Estados‑Membros do espaço Schengen tinham introduzido controlos nas fronteiras internas (ver figura 1). Nessa altura, as recomendações da OMS também se tinham tornado mais matizadas, por exemplo estabelecendo a necessidade de aplicar medidas de viagem adequadas e proporcionadas, equilibrando as consequências socioeconómicas destas medidas (ou restrições temporárias) com potenciais consequências nefastas para a saúde pública.
Figura 1 Visão geral dos países da UE pertencentes ao espaço Schengen que introduziram controlos nas fronteiras internas respeitantes ao tráfego de passageiros devido à pandemia de COVID‑19  Fonte: TCE. 06 A partir de maio de 2020, as fronteiras internas foram gradualmente reabertas, mas continuaram a ser aplicadas restrições sanitárias (tais como a imposição de quarentena para viajantes provenientes de regiões de alto risco ou a obrigação de realização de testes) e, por considerações de saúde pública, a recomendação geral era de não viajar. 07 Em outubro de 2020, com base numa proposta da Comissão, o Conselho dirigiu uma recomendação não vinculativa aos Estados‑Membros, solicitando que coordenassem melhor as restrições de viagem13. Propôs, em especial, a utilização de uma classificação comum dos países e regiões por cores14, para que os cidadãos pudessem planear melhor as suas viagens. Em fevereiro de 2021, desencorajou as viagens não indispensáveis a partir de zonas de alto risco até que a situação epidemiológica melhorasse15. No período em que decorreram os trabalhos de auditoria, os Estados‑Membros continuavam a tomar decisões unilaterais sobre restrições de viagem, muitas vezes com pouca antecedência, como ilustrado na caixa 2. Caixa 2 Exemplos de medidas nacionais aplicadas no período da Páscoa de 2021 A Bélgica aplicou o seu próprio sistema de cores, com regiões de alto, médio e baixo risco, e continuou a proibir todas as viagens internacionais não essenciais (até 18 de abril de 2021), sendo permitidas viagens dentro do território nacional. Os Países Baixos, também na sequência de uma avaliação nacional dos riscos, permitiram viajar dentro do país, mas aconselharam vivamente os passageiros a não se deslocarem ao estrangeiro. Itália adotou igualmente a sua própria classificação nacional de zonas de risco. A autorização para viajar dependia dos códigos de cores das regiões, tendo sido acrescentado aos testes obrigatórios um período de quarentena de cinco dias para todos os viajantes estrangeiros que entravam no país. França, utilizando também uma classificação nacional das zonas de risco, impediu os seus habitantes de viajar entre regiões, ao passo que os turistas estrangeiros podiam entrar no país após um teste obrigatório de despistagem da COVID‑19. Espanha tomou medidas semelhantes às de França (não eram permitidas viagens internas, mas os turistas estrangeiros podiam entrar), aplicando às restrições de viagem o código de cores comum da UE. Na Alemanha, foram aplicadas restrições de viagem com base em informações subjacentes ao código de cores da UE e utilizando uma definição nacional de zonas de risco. Era possível viajar para o estrangeiro, por exemplo para Maiorca (uma ilha espanhola com uma baixa taxa de infeção), ao passo que as deslocações no interior da Alemanha eram fortemente desaconselhadas (e os alojamentos turísticos permaneceram fechados). Efeitos das restrições de viagem relacionadas com a COVID-19 no transporte aéreo de passageiros08 Embora as crises anteriores tenham abrandado o crescimento do setor dos transportes aéreos, não o fizeram estagnar. Em 2002, por exemplo, na sequência dos atentados terroristas nos Estados Unidos, o tráfego aéreo na Europa diminuiu 2%. Em 2009, a recessão financeira provocou uma queda de 6,6% e, em 2010, a erupção do vulcão islandês Eyjafjallajökull provocou o cancelamento de 111 000 voos em abril. A importância do transporte aéreo para a economia da UE é descrita na caixa 3. Caixa 3 O transporte aéreo na economia da UE O transporte aéreo é fundamental para o desenvolvimento económico. Em 2018, este setor empregava quase 2 700 000 pessoas na UE‑28 e servia de suporte a 13,5 milhões de postos de trabalho e a uma atividade económica de 840 mil milhões de euros, o equivalente a 3,6% do emprego e a 4,4% do Produto Interno Bruto (PIB)16. Em 2019, foram transportados mais de mil milhões de passageiros17 em 11 milhões de voos18. 09 Contudo, a pandemia de COVID‑19 não tem precedentes em termos de impacto e duração. Na UE, o efeito das restrições de viagem sobre o número de voos e de passageiros tem sido ainda maior do que noutras partes do mundo, devido à menor dimensão dos vários mercados nacionais da União e à continuação das restrições às viagens internacionais impostas pelos Estados‑Membros a nível nacional como meio de combater a propagação da pandemia. Foram encerradas cerca de 7 000 rotas aéreas na rede europeia de aeroportos19, muitos aviões ficaram imobilizados devido ao cancelamento dos voos e o setor praticamente paralisou.
© Getty Images / Vertigo3d 10 Em abril de 2020, houve 88% menos voos na UE do que no mês homólogo do ano anterior (ver figura 2). Além disso, o número mensal de passageiros na UE caiu de 70 milhões em janeiro e fevereiro de 2020 para apenas 1 milhão em abril, ou seja, menos 99% do que em abril de 2019 (ver figura 3). A redução total do número de passageiros foi estimada pelo Eurostat em 346 milhões nos primeiros seis meses do ano e pela Organização da Aviação Civil Internacional em 800 milhões (ou seja, 67%) para a totalidade do ano. O Tribunal estima que tenham sido cancelados cerca de 50 milhões de bilhetes entre março e maio de 202020. Figura 2 Efeito da pandemia no tráfego aéreo europeu: comparação entre 2019 e 2020 (em número de voos) Fonte: análise do TCE, com base em dados do painel do Céu Único Europeu. Figura 3 Efeito da pandemia no transporte aéreo de passageiros (em milhões de passageiros) Fonte: Eurostat. Dados disponíveis apenas até junho de 2020. 11 Em consequência, estima‑se que estejam em risco pelo menos seis milhões de postos de trabalho nos setores do turismo e das viagens da UE21. Entre março de 2020 e março de 2021, os Estados‑Membros disponibilizaram mais de 3 biliões de euros de apoio público às empresas de todos os setores para atenuar os efeitos da crise provocada pela COVID‑19 nas suas economias22. 12 Para as companhias aéreas, a interrupção súbita nas viagens causou graves problemas de liquidez. Uma vez que praticamente não havia novas reservas, estas empresas depararam‑se com dificuldades para pagar os custos fixos ou reembolsar os passageiros, passando a depender das reservas de tesouraria ou da vontade dos governos dos Estados‑Membros de as salvar de potenciais falências. Auditoria anterior sobre os direitos dos passageiros13 Em 2018, o Tribunal publicou um relatório especial sobre os direitos dos passageiros, abrangendo todos os modos de transporte23. Este relatório salientou que, já antes da eclosão da pandemia de COVID‑19:
O relatório contém igualmente recomendações que foram integralmente aceites pela Comissão e relativamente às quais o prazo de execução está, na maioria, ainda em curso. Âmbito e método da auditoria14 O Tribunal examinou se a Comissão conseguiu proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante o primeiro ano da pandemia de COVID‑19. Em especial, analisou:
15 No âmbito do trabalho de auditoria, o Tribunal:
16 O Tribunal realizou também um inquérito às principais partes interessadas (os organismos nacionais de execução, os organismos de defesa do consumidor e as associações de companhias aéreas) e avaliou as suas respostas e toda a documentação adicional disponibilizada. Recebeu 24 respostas dos organismos nacionais de execução e 18 das autoridades de cooperação no domínio da defesa do consumidor. Com base no conteúdo das respostas, realizou entrevistas junto de cinco destes organismos e de quatro destas autoridades. Os dados foram cruzados com as respostas dadas pelas federações europeias que se ocupam dos direitos dos passageiros, pelos organismos de defesa do consumidor e pelas associações de companhias aéreas, tendo o Tribunal entrevistado seis destas entidades:
17 A presente auditoria abrange o período decorrido entre março de 2020 e março de 2021, ou seja, o primeiro ano da pandemia de COVID‑19 na Europa. 18 A retoma do transporte aéreo será um aspeto importante da recuperação económica da UE após a crise provocada pela COVID‑19. Este relatório proporciona informações à Comissão no âmbito do trabalho de simplificação e reforço do quadro jurídico que tem em curso, para que este se torne mais coerente e mais bem adaptado e assegure a proteção dos direitos dos passageiros na UE. ObservaçõesEm tempos de COVID-19, os direitos essenciais dos passageiros dos transportes aéreos não foram, em geral, respeitados e os passageiros foram tratados de forma diferente19 O Tribunal avaliou se os passageiros tinham sido informados dos seus direitos, de que forma os Estados‑Membros garantiram o cumprimento destes direitos e se a Comissão e os Estados‑Membros dispunham dos dados necessários para o fazerem com eficácia. Os passageiros não estão suficientemente informados sobre os seus direitos, o que pode fazer com que não sejam reembolsados20 Para beneficiar do quadro relativo aos direitos dos passageiros, designadamente das suas compensações financeiras, os passageiros têm de estar cientes destes direitos. Porém, os dados do Eurobarómetro25 indicam que apenas 14% dos cidadãos da UE têm conhecimento de que existem direitos dos passageiros dos transportes aéreos na União, tal como menos de metade dos inquiridos que responderam e viajaram de avião (49%). 21 Os passageiros têm o direito de ser informados sobre os seus direitos antes, durante e após a viagem, algo particularmente importante para eles quando se verificam grandes perturbações. No entanto, os dados do Eurobarómetro indicam que apenas 37% dos que se tinham deparado com uma perturbação referiram estar satisfeitos com a forma como tinham sido informados. 22 Os passageiros dos transportes aéreos têm também direito a ser reencaminhados ou reembolsados em caso de cancelamento de um voo. Todavia, no caso do reembolso, são aplicáveis regras diferentes consoante os passageiros tenham adquirido apenas o bilhete de avião ou uma viagem organizada que inclua voo e alojamento:
23 A crise provocada pela COVID‑19 implicou igualmente que os passageiros não pudessem, ou já não quisessem, viajar. Contudo, os passageiros apenas com bilhete de avião que tenham adquirido um bilhete não reembolsável e decidam por si mesmos não viajar não têm direito a reembolso ao abrigo do direito da União, mesmo em circunstâncias excecionais. Nestes casos, o direito dos passageiros ao reembolso é determinado pelas condições do seu contrato com o transportador, nos termos da legislação nacional aplicável. Em contrapartida, nos termos da Diretiva Viagens Organizadas, os passageiros cujo voo faça parte de uma viagem organizada têm de ser reembolsados se rescindirem o contrato da viagem organizada. 24 O quadro 1 sintetiza os vários cenários aplicáveis aos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião e aos que adquiriram uma viagem organizada, indicando as responsabilidades pela perturbação e as possibilidades de reembolso. Quadro 1 Cenários aplicáveis aos passageiros dos transportes aéreos e probabilidade de reembolso em caso de cancelamento
1 No pressuposto de que o voo se realiza. 2 A menos que as condições do seu contrato com o transportador sejam flexíveis e permitam uma nova reserva. Se o organizador de viagens/viajante rescindir o contrato devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais, o viajante tem direito ao reembolso. 3 Cada caso terá de ser analisado separadamente (avaliação caso a caso). Se se tratar de uma viagem organizada, é importante saber se, devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais, esta já não pode ser realizada. Se a reserva de hotel fizer parte de uma viagem organizada e o organizador não puder oferecer uma alteração ao contrato, isto é, um hotel diferente, este ver‑se‑á forçado a rescindir o contrato, dando ao viajante o direito ao reembolso dos pagamentos já realizados (hotel e voo). Se o voo e a reserva de hotel não estiverem integrados numa viagem organizada, o reembolso do voo depende da flexibilidade das condições do contrato com o transportador e da possibilidade de uma nova reserva, ao passo que o reembolso dos pagamentos relativos ao hotel dependerá do contrato em causa e do direito contratual aplicável. 4 Em todos os cenários apresentados na parte B, a resposta para um passageiro que adquiriu uma viagem organizada é «Sim», mas, dependendo das circunstâncias, pode aplicar‑se uma taxa de rescisão razoável. É necessária uma avaliação caso a caso para determinar se existe uma justificação objetiva fora do controlo do passageiro que permita a rescisão sem o pagamento dessa taxa. No caso de um passageiro que adquiriu apenas o bilhete de avião, o reembolso de um voo não cancelado pela companhia aérea depende das condições do bilhete (se é reembolsável ou não). Fonte: TCE, com base numa análise própria. Cumprimento dos direitos dos passageiros garantido de forma incoerente, com utilização generalizada de vales25 Para avaliar a situação dos cidadãos no que diz respeito à garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos durante a crise provocada pela COVID‑19, o Tribunal enviou um inquérito aos 27 organismos nacionais de execução e autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor. Na fase inicial da crise, muitos passageiros não foram reembolsados ou não tiveram outra opção que não fosse aceitar vales 26 Os passageiros têm direito a ser reembolsados em sete ou catorze dias. As companhias aéreas podem também propor um vale em vez de oferecerem um reembolso em numerário, mas, ao abrigo do direito da UE, os passageiros não são obrigados a aceitar esta alternativa. As respostas à consulta realizada pelo Tribunal aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor revelaram que, no contexto específico da pandemia de COVID‑19, os vales tinham as seguintes desvantagens:
27 Quinze Estados‑Membros28 introduziram legislação ou adotaram medidas que permitiram uma derrogação da obrigação de reembolso nos termos da Diretiva Viagens Organizadas. Além disso, dois Estados‑Membros (Itália e Grécia) introduziram legislação para que as companhias aéreas ou os organizadores de viagens pudessem beneficiar de uma derrogação deste tipo devido à crise provocada pela COVID‑19, o que não está em conformidade com o direito da UE (ver ponto 65). Na caixa 4, apresentam‑se exemplos desta situação. Caixa 4 Exemplos de derrogações em três Estados‑Membros O Governo da Bélgica emitiu um decreto (19 de março de 202029) em que suspendeu a obrigação de os operadores turísticos reembolsarem viagens organizadas canceladas entre 20 de março e 19 de junho de 2020. Durante esse período, os passageiros não podiam recusar os vales. Nos Países Baixos, o ministro responsável pelos transportes instruiu os organismos nacionais de execução a não obrigarem à aplicação do Regulamento (CE) n.º 261/2004 entre 1 de março e 14 de maio de 2020, aplicando apenas a substituição por vales no caso de um voo cancelado30. Em França, uma nova lei31 autorizou as agências de viagens a emitir vales sem oferecer a possibilidade de reembolsar as viagens organizadas canceladas entre 1 de março e 15 de setembro de 2020, impedindo os consumidores de solicitarem o reembolso. 28 Muitas companhias aéreas e organizadores de viagens com problemas de liquidez tiraram partido destas leis nacionais32 e:
29 A consulta realizada pelo Tribunal revelou que algumas companhias aéreas justificaram a sua decisão de não reembolsar os passageiros por voos cancelados invocando as circunstâncias excecionais causadas pela COVID‑19. Outras tomaram várias medidas para incentivar os passageiros a aceitar vales em vez do reembolso, nomeadamente a distribuição automática de vales, a indicação de links para reembolso que não funcionavam e a prestação de informações escassas ou de difícil acesso sobre os direitos de reembolso. Assim sendo, os vales foram impostos aos passageiros. Os reembolsos começaram em junho de 2020, embora com atrasos significativos resultantes de uma combinação de fatores 30 O Tribunal avaliou o tempo necessário para reembolsar os passageiros dos transportes aéreos, examinando os dados relativos a 2019 e aos primeiros seis meses de 2020, e analisou o número de reclamações recebidas pelas companhias aéreas. 31 Constatou que a maioria das companhias aéreas começou a reembolsar os passageiros em junho de 2020. Em geral, os reembolsos demoraram muito mais do que os sete ou 14 dias exigidos pela legislação, em parte porque os sistemas das companhias aéreas previstos para o efeito estavam concebidos para um reduzido volume de pedidos. Esta situação, juntamente com a ausência de pessoal devido à COVID‑19, fez com que as companhias aéreas tivessem dificuldades em dar resposta ao enorme volume de pedidos. Na caixa 5, apresentam‑se alguns dados ilustrativos sobre o impacto que a crise teve na garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros em Portugal. Estes dados foram obtidos pelo Tribunal no âmbito do inquérito que realizou aos organismos nacionais de execução. Caixa 5 Impacto da crise provocada pela COVID‑19 nos reembolsos dos passageiros dos transportes aéreos em Portugal Em 2020, foram cancelados 5,5 milhões de bilhetes pelas principais transportadoras que operam em Portugal (87% dos passageiros de voos de ou para Portugal), dos quais:
Os prazos de reembolso variaram em função da companhia aérea. De forma genérica:
Em fevereiro de 2021, as companhias aéreas a operar em Portugal informaram o organismo nacional de execução de que estavam a reembolsar bilhetes entre 2 e 22 dias após o cancelamento. 32 As companhias aéreas começaram a proceder aos reembolsos devido a uma combinação de fatores:
A omissão dos intermediários na legislação relativa aos direitos dos passageiros dificulta a possibilidade de estes obterem o reembolso33 Os passageiros dos transportes aéreos recorrem frequentemente a organismos intermediários, tais como agências de viagem, para reservar voos ou adquirir bilhetes de avião no contexto de uma viagem organizada. Para avaliar o prazo de reembolso quando existem intermediários, o Tribunal analisou a legislação da UE em vigor, bem como os dados obtidos a partir do inquérito aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor. 34 Em quase todos os Estados‑Membros, os passageiros que adquiriram bilhetes através de um intermediário indicaram que foram reembolsados parcialmente, tardiamente ou que não o foram. No início da crise provocada pela COVID‑19, em março de 2020, muitas companhias aéreas e organizadores de viagens atrasaram o reembolso aos passageiros. A título de exemplo, as companhias cessaram o mecanismo de reembolso automático através do qual pagavam às agências de viagem para que estas reembolsassem os passageiros. Algumas companhias aéreas deram como motivo para não reembolsar os intermediários o facto de estes não terem facultado os dados dos passageiros necessários para o reembolso (uma vez que os passageiros não fizeram as reservas diretamente junto das companhias aéreas). Por seu lado, algumas agências de viagens só reembolsaram os passageiros depois de terem recebido os montantes das companhias aéreas. 35 Estas circunstâncias, em que ambas as partes aguardam informações da outra, apontam para a falta de coordenação entre as companhias aéreas e as agências de viagens. Além disso, os organismos intermediários não estão abrangidos por um quadro jurídico único e precisam de exercer o seu direito a serem reembolsados pela companhia aérea ao abrigo da legislação nacional, que difere entre Estados‑Membros. 36 O Tribunal constatou igualmente que os passageiros que só adquiriram o bilhete de avião e que solicitavam o reembolso se deparavam com o cenário de terem de contactar tanto a companhia aérea como o intermediário, nenhum dos quais se considerava responsável pelo reembolso do bilhete. Houve também casos em que ambas as partes aconselharam os passageiros a contactar a outra, sendo estes sujeitos a um «jogo do empurra» entre a companhia aérea e a agência de viagens (ver um caso real com nomes fictícios na caixa 6). Caixa 6 Passageiros num «jogo do empurra» entre intermediários e companhias aéreas Nicolas comprou bilhetes de avião no sítio Web de uma agência de viagens (online), em dezembro de 2019, para uma viagem de ida e volta entre Estrasburgo e a ilha da Reunião, com partida em 20 de março de 2020. Após o início do confinamento em França, em 15 de março, recebeu um e‑mail da sua agência de viagens em menos de 24 horas, informando-o de que o voo tinha sido cancelado pela companhia aérea devido à pandemia. Depois de várias semanas de telefonemas e correspondência no sentido de reaver o seu dinheiro, em junho de 2020 a agência respondeu que nada podia fazer, pois o voo tinha sido cancelado pela companhia aérea, pelo que deveria telefonar diretamente à mesma. No início de setembro, após repetidos pedidos, a companhia aérea confirmou que também nada podia fazer, porque o reembolso tinha de ser solicitado pela agência. Com esta resposta, Nicolas contactou outra vez a agência, mas novamente sem sucesso. Deu então início a vários procedimentos: comunicou a situação num sítio Web francês de proteção dos consumidores (signal.conso.gouv.fr); apelou a outro organismo francês que dá apoio a consumidores com problemas; escreveu ao provedor do turismo e das viagens; e enviou uma carta registada à agência de viagens. Em outubro, a agência confirmou que iria solicitar o reembolso à companhia aérea e, em março de 2021, informou-o de que esta tinha aprovado um reembolso parcial (metade do preço). Nicolas insistiu num reembolso integral dos dois voos cancelados, tendo a agência respondido que iria enviar outro pedido à companhia aérea, desta vez para um reembolso total, procedimento que deveria novamente demorar meses. Um ano após o pedido de reembolso, Nicolas ainda não recebeu qualquer reembolso. A recomendação da Comissão sobre os vales não impediu diferenças de tratamento dos passageiros37 O inquérito realizado pelo Tribunal aos organismos nacionais de execução e às autoridades responsáveis pela cooperação no domínio da defesa do consumidor, bem como os documentos recebidos dos organismos de defesa do consumidor, proporcionaram dados sobre as experiências dos passageiros que receberam vales. 38 Em maio de 2020, a Comissão emitiu uma recomendação visando tornar os vales de substituição de voos cancelados ou viagens organizadas uma alternativa mais atraente e segura ao reembolso em numerário34, insistindo simultaneamente que estes tinham de ser voluntários. A recomendação preconizava que os vales deviam incluir a proteção dos passageiros contra a insolvência das companhias aéreas ou dos organizadores de viagens e apresentar várias características específicas, nomeadamente:
Porém, como as recomendações da Comissão não são vinculativas, as companhias aéreas e os organizadores de viagens continuaram a emitir vales da forma que entenderam, fazendo com que houvesse diferenças de tratamento entre os passageiros. 39 O Tribunal constatou que as companhias aéreas e os Estados‑Membros aplicaram práticas diferentes, que frequentemente não seguiram a recomendação da Comissão:
Falta de uma visão geral devido à ausência de requisitos de comunicação de informações40 Para avaliar a garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, o Tribunal analisou dados provenientes de organismos dos Estados‑Membros. 41 O Tribunal constatou que havia falta de informações que garantissem com eficácia o cumprimento dos direitos dos passageiros:
42 A análise do Tribunal revelou um aumento significativo de reclamações sobre cancelamentos de voos e pedidos de reembolso em comparação com os anos anteriores. A título exemplificativo:
43 Corre‑se o risco de estes dados parciais não proporcionarem uma imagem completa da situação, o que salienta a falta de uma visão geral das informações sobre as reclamações dos passageiros, a forma como são tratadas e o modo como se garante o cumprimento dos seus direitos. A Comissão esclareceu que os Estados-Membros podiam estabelecer uma ligação entre a proteção dos direitos dos passageiros e os auxílios estatais, mas tal não foi feito em relação às companhias aéreas44 O Tribunal examinou o papel da Comissão na aprovação de auxílios estatais e se os Estados‑Membros, ao conceberem medidas deste tipo no contexto da crise provocada pela COVID‑19, condicionaram os auxílios concedidos à proteção dos direitos dos passageiros. A Comissão envidou esforços para apoiar as companhias aéreas e os organizadores de viagens, mas não pôde exigir que o reembolso dos passageiros fosse uma condição de aprovação dos auxílios estatais45 Desde a eclosão da pandemia de COVID‑19, muitas companhias aéreas da UE foram forçadas a imobilizar a maior parte, senão a totalidade, dos seus aviões pelo menos durante alguns períodos, o que teve efeitos consideráveis nas suas finanças.
© Getty Images / Patrick Foto. 46 A Organização da Aviação Civil Internacional estimou, no final de 2020, que as receitas das companhias aéreas europeias tinham diminuído de cerca de 120 mil milhões de euros em 2019 para apenas 37 mil milhões de euros em 2020, uma redução de 69%35. Segundo a IATA36, em circunstâncias normais, uma companhia aérea europeia deteria normalmente reservas de tesouraria correspondentes a dois meses de operação. Com a paralisação de novas reservas em março de 2020 e sem injeções de liquidez e/ou de medidas de redução de custos, as companhias aéreas deixariam de dispor de liquidez em maio de 2020. De entre as saídas de caixa com que as companhias aéreas se depararam entre março e maio de 2020, os reembolsos devidos aos passageiros pelos bilhetes vendidos mas não utilizados foram estimados pela IATA e pela Airlines for Europe (A4E) em 9,2 mil milhões de euros (UE‑27 e Reino Unido). 47 Coloca‑se, por conseguinte, o risco de falência de companhias aéreas e, nesse caso, os passageiros podem perder o seu dinheiro. Um estudo externo realizado para a Comissão e publicado em janeiro de 202037 enumerou 87 insolvências de companhias aéreas na década anterior e estimou que, entre 2011 e 2019, 5,6 milhões de passageiros foram prejudicados de alguma forma por essas insolvências. Em média, os passageiros diretamente afetados por insolvências suportaram 431 euros cada um, dos quais 83% (357 euros) não eram recuperáveis ao abrigo de nenhum dos mecanismos de proteção. Globalmente, cerca de um terço dos passageiros prejudicados por insolvências de companhias aéreas não estava abrangido por qualquer mecanismo, o que significa que cerca de 1,8 milhões de passageiros perderam dinheiro quando estas faliram. 48 A Comissão reconheceu rapidamente o grave impacto que a crise provocada pela COVID‑19 estava a ter nas companhias aéreas. A principal medida que tomou dizia respeito à adoção de regras em matéria de auxílios estatais, que beneficiou também as companhias aéreas e os organizadores de viagens. Embora a conceção de medidas de apoio nacionais seja da competência do Estado‑Membro em causa, estes devem informar a Comissão sempre que as empresas sejam elegíveis para auxílios estatais, em conformidade com os requisitos do Tratado. 49 Para que uma medida seja considerada auxílio estatal na aceção do artigo 107.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, tem de preencher cumulativamente as seguintes condições:
50 O papel da Comissão é avaliar o impacto das medidas de auxílio estatal propostas sobre a concorrência e, por conseguinte, a sua compatibilidade com o funcionamento eficaz do mercado interno. Ao aprovar essas medidas, apenas pode impor condições que advenham das disposições do Tratado ao abrigo das quais o auxílio é notificado38 e sejam necessárias para atenuar distorções da concorrência causadas pelas medidas nacionais, o que não é o caso dos direitos dos passageiros. 51 Em março de 2020, a Comissão publicou o «Quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID‑19»39, visando harmonizar as abordagens seguidas pelos Estados‑Membros. Este quadro estabelece as possibilidades à disposição dos Estados‑Membros ao abrigo das regras da UE para prestarem apoio financeiro às empresas. Incluiu critérios temporários sobre, por exemplo, os limites monetários, a duração e a forma das medidas, bem como obrigações de comunicação de informações para facilitar a análise e aprovação pela Comissão. 52 O quadro temporário clarificou também que os Estados‑Membros podiam utilizar este auxílio para, ao apoiarem os operadores do setor das viagens e do turismo, garantirem que os pedidos de reembolso relacionados com a crise provocada pela COVID‑19 são satisfeitos, assegurando assim a proteção dos direitos dos passageiros e consumidores e a igualdade de tratamento dos passageiros40. Embora fosse exigido aos Estados‑Membros que assegurassem que determinados beneficiários de auxílios estatais (grandes empresas que receberam ajuda à recapitalização) dessem conta à Comissão da forma como utilizaram o auxílio recebido para apoiar os objetivos das políticas da UE associados à transformação ecológica e digital41, não existia um requisito deste tipo associado ao reembolso dos passageiros. 53 O quadro temporário permitiu à Comissão aprovar auxílios estatais em tempo recorde: no setor dos transportes aéreos, foram adotadas 54 decisões em matéria de auxílios estatais no prazo médio de 13 dias a contar da notificação, 23 das quais no prazo de uma semana. 54 Além disso, em março de 2020, a Comissão propôs igualmente uma derrogação temporária às normas comuns há muito estabelecidas para a atribuição de faixas horárias de partida e de aterragem nos aeroportos, que foi adotada sob a forma de regulamento42. A finalidade era evitar que as transportadoras aéreas realizassem voos com aviões praticamente vazios com o único propósito de manter faixas horárias em aeroportos habitualmente congestionados, o que apenas agravaria a sua situação financeira e teria um impacto negativo no ambiente. Os Estados-Membros prestaram apoio às companhias aéreas e aos operadores de viagens, mas, no caso das companhias aéreas, não o associaram ao reembolso dos passageiros55 Os Estados‑Membros utilizaram várias formas de auxílio estatal durante a crise provocada pela COVID‑19 para apoiar os operadores do setor das viagens e do turismo, geralmente com o fundamento de «calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários» ou «perturbação grave na economia de um Estado‑Membro»43. De modo a verificar se existia uma ligação entre os auxílios estatais e os direitos dos passageiros, o Tribunal analisou 38 medidas nesta matéria concebidas especificamente para apoiar companhias aéreas da UE (ver anexo III) e 16 outras para apoiar organizadores de viagens da União (ver anexo IV). Estas medidas foram aprovadas pela Comissão entre março de 2020 e abril de 2021 e ascenderam a 34,7 mil milhões de euros em auxílios estatais. Esta quantia inclui 6 mil milhões de euros de auxílios estatais a determinadas companhias aéreas no âmbito de mecanismos não específicos ao setor do transporte aéreo. Além disso, estes montantes referem‑se ao valor máximo de auxílio que pode ser disponibilizado. 56 A forma e o valor deste apoio foram muito variáveis: empréstimos diretos, garantias de empréstimos, subvenções ou injeções de capital sob a forma de recapitalização. Em termos de valor, os montantes aprovados através das diferentes decisões oscilaram entre 0,8 milhões de euros e 7 mil milhões de euros, tendo a maior parte da ajuda sido aprovada em maio, junho e julho de 2020 (ver figura 4). Figura 4 Auxílios estatais às companhias aéreas e aos organizadores de viagens aprovados pela Comissão (em milhões de euros) Fonte: análise das decisões em matéria de auxílios estatais realizada pelo TCE. 57 Os auxílios estatais também variaram significativamente consoante os Estados‑Membros (ver figura 5). Figura 5 Auxílios estatais às companhias aéreas e aos organizadores de viagens por Estado-Membro (em milhões de euros) Fonte: análise das decisões em matéria de auxílios estatais realizada pelo TCE. 58 A análise do Tribunal revelou que a maior parte dos auxílios concedidos pelos Estados‑Membros (31,8 mil milhões de euros, mais de 90% do montante total) destinou‑se a companhias aéreas. Este montante é constituído por 25,7 mil milhões de euros de auxílios estatais a companhias aéreas específicas e 6,1 mil milhões de euros de auxílios multissetoriais. Embora as notificações sejam diferentes, em geral referiam‑se à necessidade de compensar as companhias aéreas pelos prejuízos causados pela pandemia e de garantir que dispunham de liquidez suficiente para continuar a operar e/ou que a sua estrutura de capital permanecia adequada durante e após a crise. 59 O Tribunal constatou igualmente que, nos 38 casos analisados, os Estados‑Membros nunca incluíram explicitamente o reembolso dos passageiros como objetivo ou condição para a concessão do auxílio, apesar da recomendação da Comissão nesse sentido44. Assim sendo, na prática, os Estados‑Membros deixaram o reembolso dos passageiros apenas nas mãos das companhias aéreas, que utilizaram o auxílio estatal segundo as suas próprias prioridades. No entanto, ao assegurar a sobrevivência das companhias aéreas, a liquidez concedida através deste auxílio pode ter contribuído indiretamente para o reembolso dos passageiros (ver ponto 32, alínea a)). 60 No que diz respeito às medidas de auxílio estatal para apoiar os organizadores de viagens, a situação é diferente. Das 16 medidas (representando um apoio total de 2,9 mil milhões de euros), o Tribunal constatou que três previam disposições gerais de apoio à liquidez. Nas restantes treze, o Tribunal constatou que:
61 A situação descrita revela que a conceção de 13 das 16 medidas refletiu uma preocupação específica e expressa com os direitos dos viajantes. A diferença em relação às medidas de auxílio estatal às companhias aéreas deve‑se ao requisito de proteção em caso de insolvência previsto na Diretiva Viagens Organizadas e ao facto de, para os organizadores de viagens, as maiores despesas de caixa durante a pandemia de COVID‑19 serem o reembolso das viagens canceladas. A Comissão tentou proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, mas os seus poderes de execução são limitados62 Desde o início da crise, a Comissão afirmou que os direitos dos passageiros dos transportes aéreos têm de ser respeitados, tendo tomado várias iniciativas para os fazer valer. O anexo V apresenta a cronologia e panorâmica destas iniciativas. O Tribunal analisou se as diferentes medidas empreendidas pela Comissão durante a crise protegeram eficazmente os direitos dos passageiros. Verificou igualmente a exatidão das informações constantes do sítio Web Re‑open EU e a rapidez das suas atualizações em relação às fontes nacionais oficiais numa amostra de 10 Estados‑Membros, em três momentos específicos (1, 15 e 28 de fevereiro de 2021). Por último, analisou se o quadro jurídico vigente é adequado à sua finalidade em tempos de crise. A Comissão tomou medidas para atenuar os efeitos da crise nos passageiros dos transportes aéreos63 Em 1 de março de 2020, a Comissão lançou um sítio Web de resposta ao coronavírus, com uma parte dedicada aos transportes e viagens, sob a forma de fichas informativas49 e ligações a sítios Web com informações gerais50, incluindo o sítio Web Your Europe51. Adaptou igualmente as suas orientações para a interpretação dos regulamentos em matéria de direitos dos passageiros52 e emitiu uma nota informativa sobre a Diretiva Viagens Organizadas53, na qual reiterou que os passageiros tinham o direito de escolher entre o reembolso (dinheiro ou um vale) e o reencaminhamento (o que muitas vezes não era possível). Esclareceu ainda que a oferta de um vale não retira o direito do passageiro de optar pelo reembolso em numerário, confirmando também que a pandemia de COVID‑19 era uma «circunstância inevitável e excecional» que podia excluir o direito a compensação. 64 Em 17 de abril de 2020, o Parlamento Europeu instou a Comissão a certificar‑se de que as orientações de interpretação eram corretamente aplicadas no contexto da evolução da situação relativamente à COVID‑1954. Em 29 de abril de 2020, durante a videoconferência informal dos ministros dos Transportes55, vários Estados‑Membros solicitaram à Comissão uma derrogação temporária do prazo de reembolso pelas companhias aéreas aos passageiros. A Comissão não concordou em reduzir os direitos dos passageiros dos transportes aéreos, mas tomou medidas, publicando uma recomendação, em 13 de maio de 2020, que visou tornar os vales uma alternativa atraente e segura aos reembolsos em numerário e promover a aceitação dos vales pelos passageiros. Desta forma, pretendeu também ajudar a minorar os problemas de liquidez das companhias aéreas e dos organizadores de viagens (ver ponto 38). 65 Acresce que, em julho de 2020, a Comissão iniciou também procedimentos de infração contra determinados Estados‑Membros por:
66 Além disso, existem atividades ainda em curso.
67 Olhando além do horizonte da atual pandemia de COVID‑19, a Comissão já apresentou propostas sobre a forma de reforçar a capacidade de resistência da UE perante perturbações generalizadas nas viagens.
A Comissão prestou informações aos viajantes sobre a situação no terreno68 Em junho de 2020, a Comissão lançou o sítio Web Re‑open EU63, que proporciona aos viajantes uma panorâmica da situação em matéria de saúde pública nos países europeus, informações sobre viagens e aplicações móveis de rastreio de contactos e alerta. O sítio Web utiliza dados do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC) e dos Estados‑Membros sobre restrições de viagem para ajudar os viajantes a planear as suas viagens. Até janeiro de 2021, tinha recebido 9 milhões de visitas. 69 O Tribunal constatou que esta ferramenta presta um valioso apoio a quem está a pensar viajar em qualquer modo de transporte, abrangendo, num formato normalizado, informações úteis sobre os requisitos de teste antes da partida, as obrigações de quarentena à chegada e as regras aplicáveis aos viajantes que estão apenas em trânsito num Estado‑Membro. 70 O sítio Web foi sujeito a adaptações e melhorias periódicas desde o seu lançamento, mas continua a depender em grande medida da oportunidade e do rigor das informações disponibilizadas pelos Estados‑Membros. A própria Comissão advertiu que informações tardias ou incompletas diminuiriam a sua utilidade64. A análise do Tribunal confirmou esta situação, pois o sítio Web:
O atual quadro jurídico para a proteção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos não está completo nem preparado para situações de crise71 A análise do Tribunal permitiu‑lhe fazer algumas constatações.
72 O Tribunal constatou que também o quadro jurídico aplicável às viagens organizadas não está inteiramente preparado para situações de crise. A Diretiva Viagens Organizadas refere que os Estados‑Membros asseguram que os organizadores estabelecidos no seu território garantam o reembolso de todos os pagamentos efetuados pelos viajantes ou por conta destes na medida em que os serviços em causa não sejam executados em consequência da declaração da insolvência do organizador67. Esta garantia deve cobrir «custos razoavelmente previsíveis». 73 A Comissão comunicou algumas informações68.
74 Por conseguinte, existe incerteza jurídica para os viajantes em viagens organizadas sobre se os regimes nacionais de proteção em caso de insolvência lhes oferecem cobertura total no contexto de uma pandemia, como a da COVID‑19, no respeitante a pedidos de reembolso ou a vales. Esta incerteza advém do facto de estes regimes serem de natureza muito diferente e de a interpretação variar consoante os Estados‑Membros. Conclusões e recomendações75 A auditoria do Tribunal revelou que, de um modo geral, os direitos essenciais dos passageiros não foram protegidos nesta crise sem precedentes, em especial nas fases iniciais da pandemia de COVID‑19. Os reembolsos dos voos cancelados foram suspensos e houve diferenças de tratamento entre os passageiros na UE. Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros concederam montantes sem precedentes de auxílios estatais às companhias aéreas e aos organizadores de viagens. No caso das companhias aéreas, nunca associaram estes auxílios ao reembolso dos passageiros, mas a maioria fê‑lo no caso dos organizadores de viagens. As decisões que tomaram quanto às companhias aéreas não tiveram em conta o facto de a Comissão ter deixado claro que, no âmbito das regras relativas aos auxílios estatais, podiam estabelecer essa associação. A Comissão envidou esforços para proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos e tomou medidas para atenuar os efeitos da crise nos passageiros, mas o quadro jurídico limita os poderes de que dispõe para garantir que os Estados‑Membros fazem cumprir estes direitos. 76 A crise provocada pela COVID‑19 colocou em grande destaque o facto de os passageiros dos transportes aéreos não estarem bem informados nesta matéria, com o risco conexo de, em consequência, poderem perder montantes a que tinham direito. A crise também agravou as limitações que o Tribunal apontou em 2018 acerca da forma como os Estados‑Membros garantem o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Nos primeiros meses da crise, muitos passageiros não foram reembolsados e muitos outros não tiveram outra opção que não fosse aceitar vales. A partir de junho de 2020, muitas companhias aéreas começaram a proceder aos reembolsos, embora com atrasos significativos. Contudo, os passageiros continuam a ter poucas possibilidades de obter o reembolso, tanto nos casos em que existem intermediários (por exemplo, agências de viagens) como naqueles em que os vales lhes foram impostos. Acresce que a maioria dos bilhetes e vales dos passageiros não está protegida contra a insolvência da companhia aérea. A falta de uma visão geral, que se deve à ausência de requisitos de comunicação de informações, por exemplo sobre o número de passageiros que solicitam um reembolso e de casos por resolver dentro dos prazos legais em toda a UE, constitui por si só uma parte importante do problema no que respeita a garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos (pontos 19 a 43). Recomendação 1 — Melhorar a proteção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos e as informações sobre estes direitos A Comissão deve:
Prazo: até ao final de 2022 77 As medidas nacionais de combate à pandemia, como as quarentenas ou as proibições unilaterais de viajar, contribuíram para o colapso dos transportes aéreos, o que conduziu repentinamente a graves problemas de liquidez para as companhias aéreas e os organizadores de viagens. A pandemia de COVID‑19 mostrou que o Tratado sobre o Funcionamento da UE não contém disposições que permitam à Comissão assegurar uma coordenação eficaz das medidas nacionais. Acresce que esta não tem competências para estabelecer condições a respeitar pelos beneficiários em troca da ajuda do Estado, exceto quando essas condições sejam necessárias para atenuar distorções da concorrência causadas pelas medidas nacionais. Este enquadramento não se aplica ao domínio dos direitos dos passageiros. 78 O quadro temporário da Comissão relativo aos auxílios estatais facilitou a concessão de níveis sem precedentes de auxílios estatais às companhias aéreas. Embora fosse exigido aos Estados‑Membros que assegurassem que determinados beneficiários de auxílios estatais dessem conta à Comissão da forma como utilizaram o auxílio recebido para apoiar os objetivos das políticas da UE associados à transformação ecológica e digital, não existia um requisito deste tipo associado ao reembolso dos passageiros. Os Estados‑Membros concederam auxílios estatais às companhias aéreas e aos operadores de viagens que ascenderam a 34,7 mil milhões de euros. Porém, no caso das companhias aéreas, os Estados‑Membros não associaram estes auxílios ao reembolso dos passageiros, apesar de a Comissão ter deixado claro que o podiam fazer. Este é um dos motivos pelos quais cada companhia aérea agiu de forma diferente no que diz respeito aos reembolsos, incluindo o seu calendário (pontos 44 a 61). Recomendação 2 — Promover uma maior coordenação das medidas nacionais e a melhoria da ligação entre os auxílios estatais às companhias aéreas e o reembolso dos passageiros A Comissão deve:
Prazo: até ao final de 2021 79 A margem de intervenção da Comissão em tempos de crise é limitada pelo atual quadro jurídico relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos. Durante a pandemia, a Comissão agiu no sentido de salvaguardar estes direitos e tomou medidas para atenuar os efeitos da crise. O sítio Web Re‑open EU, mantido pela Comissão, disponibiliza informações valiosas a quem está a pensar viajar em qualquer modo de transporte, mas depende das informações facultadas pelos Estados‑Membros e nem sempre está atualizado. O atual quadro jurídico relativo aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos confere à Comissão poderes limitados para os fazer cumprir. Em 2013, foram apresentadas propostas que poderiam ter contribuído para corrigir a situação, mas até à data não houve acordo no Conselho sobre a posição a tomar (pontos 62 a 74). Recomendação 3 — Melhorar os instrumentos e a legislação para proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos A Comissão deve:
Prazo: até ao final de 2022 80 No decurso da auditoria, o Tribunal deparou‑se com situações semelhantes em que foram utilizados vales, no que se refere a viagens de cruzeiro e ao transporte ferroviário de alta velocidade. Recomendação 4 — Aplicação a outros modos de transporte A Comissão deve examinar a pertinência das recomendações contidas no presente relatório para outros modos de transporte. Prazo: até ao final de 2022 O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 9 de junho de 2021. Pelo Tribunal de Contas Klaus-Heiner Lehne AnexosAnexo I — Regime de reembolso dos passageiros que adquiriram apenas o bilhete de avião
Fonte: TCE. Anexo II — Regime de reembolso dos viajantes que adquiriram viagens organizadas
Fonte: TCE. Anexo III — Lista das decisões em matéria de auxílios estatais para apoiar as companhias aéreas
Fonte:TCE, com base em dados da Comissão Europeia. Anexo IV — Lista das decisões em matéria de auxílios estatais para apoiar os organizadores de viagens
Fonte:TCE, com base em dados da Comissão Europeia. Anexo V — Medidas da Comissão para atenuar os efeitos da crise nos passageiros dos transportes aéreos: cronologia Nota: Fonte: TCE, com base em informações recebidas da Comissão. GlossárioAssociação de companhias aéreas: associação empresarial, como por exemplo a IATA, que representa companhias de transporte aéreo. Organismo de defesa do consumidor: organismo público ou privado designado por um Estado‑Membro para prestar assistência e aconselhamento gratuitos aos consumidores sobre os seus direitos em matéria de compras. Cooperação no domínio da defesa do consumidor: cooperação entre as autoridades nacionais de dois ou mais países para dar resposta a violações das regras de defesa do consumidor quando este e o comerciante estão estabelecidos em países diferentes. Centro de Contacto Europe Direct (CCED): pontos gerais de contacto para perguntas genéricas dos cidadãos sobre a União Europeia. Prestam aconselhamento geral aos consumidores, mas não intervêm junto dos comerciantes ou dos Estados‑Membros. Rede dos Centros Europeus do Consumidor: rede criada pela Comissão em 2005 para aumentar a confiança dos consumidores no mercado único. Ajuda os consumidores de toda a UE, através da prestação de informações sobre os seus direitos quando adquirem bens e serviços noutro país da União, aconselhamento sobre eventuais problemas que surjam, apoio na apresentação de reclamações, bem como colaboração com os responsáveis políticos e os organismos encarregados de garantir o cumprimento da lei no sentido de promover e proteger os interesses dos consumidores. É composta por 30 centros (um em cada Estado‑Membro da UE, Islândia, Noruega e Reino Unido), acolhidos pela autoridade nacional de defesa do consumidor ou por uma associação de consumidores. Serviço de viagem conexo: reserva de viagem em que, por exemplo, um operador vende um serviço e facilita a reserva de um ou mais serviços adicionais para as mesmas viagens ou férias, no prazo de 24 horas, junto de outros operadores ao abrigo de contratos separados. Organismo nacional de execução: autoridade do Estado‑Membro criada para assegurar o cumprimento das regras da UE em matéria de direitos dos passageiros. Viagem organizada: viagem ou férias em que são combinados dois ou mais serviços (transporte, alojamento, etc.), respeitando determinados critérios, por exemplo, serem prestados no âmbito do mesmo contrato ou por um preço total ou que os inclua. Respostas da ComissãoSínteseI A Comissão interveio imediatamente e apresentou uma resposta imediata para atenuar o impacto socioeconómico do surto de COVID-19, coordenada a nível europeu70. Tal intervenção incluiu legislação específica destinada a aliviar temporariamente as companhias aéreas das suas obrigações de utilização de faixas horárias nos aeroportos nos termos da legislação da UE, orientações interpretativas sobre os direitos dos passageiros no contexto da COVID-19 e um Quadro Temporário para permitir que os Estados-Membros utilizem toda a flexibilidade prevista nas regras aplicáveis aos auxílios estatais para apoiar a economia no contexto do surto de COVID-19. II A Comissão salientou, nas orientações interpretativas sobre os direitos dos passageiros no contexto da COVID-19, de 18 de março de 2020, que os passageiros têm o direito de receber informações corretas sobre os seus direitos e de que lhes seja claramente dada a escolha entre o reembolso em numerário e o reembolso por meio de um vale, em caso de cancelamento. Compete aos Estados-Membros decidir sobre as prioridades em matéria de despesas. A Comissão recordou aos Estados-Membros que, ao abrigo das regras aplicáveis aos auxílios estatais, podem conceder ajudas às companhias aéreas/aos operadores turísticos que lhes permitam reembolsar os passageiros. III Os cancelamentos em massa durante a pandemia de COVID-19 demonstraram a importância de regulamentação a nível da UE e da sua aplicação e execução uniformes. A Comissão comprometeu-se, na Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente71, a estudar opções e benefícios para levar mais longe um quadro multimodal dos direitos dos passageiros que seja simplificado, mais coerente e harmonizado, bem como apto a resistir a crises. IV a) A Comissão considera muito importante que as companhias aéreas informem corretamente os passageiros sobre os seus direitos e que, caso estas não o façam, os organismos nacionais de execução, responsáveis por garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros, tomem medidas. Embora as companhias aéreas enfrentassem efetivamente um número sem precedentes de cancelamentos e, por conseguinte, uma crise de liquidez, a Comissão considera vital para a confiança dos consumidores no setor dos transportes e das viagens que as companhias aéreas os informem devidamente sobre o seu direito ao reembolso em numerário. Em maio de 2020, a Comissão adotou uma recomendação destinada a tornar os vales de viagem uma alternativa atrativa ao reembolso em numerário dos passageiros e dos viajantes em viagens organizadas, a fim de aliviar a crise de liquidez para as transportadoras, e recomendou igualmente a proteção desses vales contra insolvências. É muito difícil obter uma visão geral à escala da UE da situação no terreno, devido à falta de obrigações de comunicação de informações à Comissão. Por conseguinte, a Comissão utilizou o procedimento de diálogo EU Pilot para receber informações. Propôs também, em 2013, um reforço dos requisitos de comunicação, mas ainda não foi alcançado um acordo no Conselho para dar seguimento à proposta. b) Desde março de 2020, a Comissão adotou uma série de orientações e de comunicações com o objetivo de apoiar os esforços de coordenação dos Estados‐Membros e de salvaguardar a liberdade de circulação na União durante a pandemia de COVID‐19. Compete aos Estados-Membros decidir sobre as prioridades em matéria de despesas. Não compete à Comissão, enquanto entidade responsável por garantir o cumprimento da legislação em matéria de concorrência, convidar os Estados-Membros a criarem regimes de auxílio para facilitar o reembolso dos passageiros. O que a Comissão fez foi recordar aos Estados-Membros que, ao abrigo das regras aplicáveis aos auxílios estatais, podem conceder ajudas às companhias aéreas/aos operadores turísticos que lhes permitam reembolsar os passageiros. Os Estados-Membros não concederam auxílios estatais a todas as companhias aéreas e organizadores de viagens. Além disso, os que não receberam auxílios estatais começaram a reembolsar os passageiros, em resultado das medidas de apoio e de execução tomadas pela Comissão e pelos Estados-Membros. c) No sítio Web Re-open EU, estão disponíveis informações sobre as restrições de viagem em vigor em cada Estado-Membro. Os sítios Web mais relevantes em matéria de direitos dos passageiros são o Your Europe e o Coronavirus Response, lançado em 1 de março de 2020. d) A Comissão concorda que o quadro jurídico existente deve ser revisto, tal como referido na Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente. No que diz respeito aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, a Comissão propôs uma revisão, em 2013, com base na experiência adquirida até à data e na crise da nuvem de cinzas vulcânicas, em 2010. Trata-se de um dossiê pendente prioritário para a Comissão, que reitera, a cada Presidência do Conselho, a necessidade urgente de lhe dar seguimento no Conselho. V A Comissão aceita todas as recomendações. Introdução01 Os direitos dos passageiros na UE são essenciais para o bom funcionamento do mercado interno e das redes de transportes, dado que protegem os passageiros europeus durante as várias etapas de uma viagem por via aérea, ferroviária, marítima e de autocarro. A pandemia de COVID-19 recordou a relevância desses direitos. 02 Os direitos dos passageiros estão no cerne da política dos transportes e dos consumidores da UE ou, tal como afirmou o TCE no relatório de 2018, são: «uma iniciativa emblemática da UE». 03 A proposta de 2013 de revisão do regulamento72 é um dossiê pendente prioritário do programa de trabalho da Comissão para 2021. 04 O cumprimento dos direitos dos passageiros da UE é garantido num quadro de governação a vários níveis. Neste contexto, os organismos e as autoridades nacionais garantem o cumprimento dos direitos em causa, ao passo que a Comissão apoia e acompanha as suas ações. 05 Desdeo início da pandemia, a Comissão tem procurado promover a cooperação e a coordenação entre os Estados-Membros. Desde março de 2020, a Comissão adotou uma série de orientações e comunicações com o objetivo de apoiar os esforços de coordenação dos Estados‐Membros e de salvaguardar a liberdade de circulação na União durante a pandemia de COVID‐1973. Foram adotadas diferentes medidas, tal como descrito de forma mais pormenorizada no calendário da ação da UE, no sítio Web da Comissão sobre a resposta à crise do coronavírus74. Note-se que o direito à livre circulação na UE não é incondicional e pode ser restringido por razões de saúde pública, conforme previsto no Tratado (artigo 21.º do TFUE), bem como no direito derivado (Diretiva 2004/38). Os Estados-Membros podem, portanto, impor medidas que limitem a livre circulação de pessoas na UE, em resposta à pandemia. As medidas tomadas não devem ir além do estritamente necessário (proporcionalidade) nem distinguir os viajantes com base na sua nacionalidade (não discriminação). A Comissão acompanhou o respeito desses princípios e esteve em estreito contacto com os Estados-Membros. 06 Para retardar a propagação do vírus, os dirigentes da UE chegaram a acordo, em 17 de março de 202075, sobre uma restrição temporária coordenada das viagens não indispensáveis para a UE, que vigorou até 30 de junho de 2020. No que diz respeito às restrições de viagem dentro da UE, a partir de maio de 2020, as fronteiras foram gradualmente reabertas, mas continuaram a ser aplicadas restrições sanitárias (como requisitos de quarentena, para pessoas provenientes de regiões de alto risco, ou de despistagem) e, por considerações de saúde pública, as viagens foram desaconselhadas. Em junho de 2020, o Conselho adotou uma Recomendação76 relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição. Esta recomendação foi atualizada em 2 de fevereiro de 2021. 07 Em outubro de 2020, a Comissão apresentou um novo conjunto de medidas, destinadas a contribuir para limitar a propagação do coronavírus, salvar vidas e tornar o mercado interno mais resiliente. As medidas incluíam um formulário digital UE de localização de passageiros comum, a fim de ajudar os Estados-Membros a efetuar avaliações de risco das chegadas e a rastrear contactos77. Ao longo de todo o período, a Comissão esteve em contacto com os Estados-Membros para acompanhar a situação e coordenar as restrições de viagem, em especial através de uma rede de pontos de contacto nacionais. 13 Primeiro travessão – A Comissão salienta que o principal dever de informar, em caso de perturbação, cabe às próprias transportadoras. Neste contexto, a Comissão sublinha que os organismos nacionais de execução têm de acompanhar regularmente a implementação por parte das transportadoras. No entanto, a Comissão realiza regularmente estudos Eurobarómetro sobre a sensibilização dos cidadãos para os direitos dos passageiros (o último data de 2019), que confirmam que é necessário melhorar o nível de sensibilização do público. A Comissão contribui para tal com o sítio Web Your Europe, as informações facultadas pelos centros de contacto Europe Direct, o apoio prestado à Rede dos Centros Europeus do Consumidor e as campanhas sobre os direitos dos passageiros78. Segundo travessão – A Comissão concorda que a execução dos regulamentos tem de ser tratada como uma prioridade. A legislação em vigor prevê que compete aos Estados-Membros a criação dos respetivos organismos nacionais de execução e o estabelecimento de sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas para as infrações aos regulamentos relativos aos direitos dos passageiros. A execução pelos organismos nacionais de execução varia em função das competências que lhes são atribuídas pelo direito nacional (decisões vinculativas, sanções eficazes, tratamento de reclamações individuais). Terceiro travessão – A Comissão considera que o seu papel atual consiste em acompanhar a aplicação efetiva do quadro relativo aos direitos dos passageiros existente. A Comissão não tem um mandato para coordenar a aplicação do quadro relativo aos direitos dos passageiros ao nível dos Estados-Membros. Observações20 A Comissão considera muito importante a sensibilização dos passageiros e viajantes para os seus direitos. Por essa razão, solicita regularmente inquéritos Eurobarómetro sobre a questão. A Comissão está ciente de que é necessário melhorar o nível de sensibilização do público. Ver também a resposta da Comissão ao primeiro travessão do ponto 13. 21 A Comissão salienta que o principal dever de informar, em caso de perturbação, cabe às próprias transportadoras. Os organismos nacionais de execução têm de verificar regularmente se as transportadoras o cumprem. A Comissão facultou informações práticas a todos os cidadãos, por exemplo, no sítio Web Your Europe e por meio da campanha de informação sobre os direitos dos passageiros e dos centros de contacto Europe Direct. 23 A Comissão salienta ainda que, ao abrigo da Diretiva Viagens Organizadas, os viajantes em viagens organizadas devem ser reembolsados se rescindirem o contrato devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais (artigo 12.º, n.º 2, da Diretiva Viagens Organizadas). Noutros casos, podem ter direito a um reembolso parcial (ver artigo 12.º, n.º 1, da mesma diretiva). 27 A Comissão interveio em todos estes casos e, consequentemente, alguns Estados-Membros não prorrogaram nem alteraram as suas medidas temporárias. Nos restantes casos, a Comissão instaurou procedimentos de infração. Ver igualmente as observações do TCE no ponto 65. 32 Os Estados-Membros não concederam auxílios estatais a todas as companhias aéreas e organizadores de viagens. Além disso, os que não receberam auxílios estatais começaram a reembolsar os passageiros, em resultado das medidas de apoio e de execução tomadas pela Comissão e pelos Estados-Membros. 33 Resposta comum da Comissão aos pontos 33-36 e à caixa 6: Em relação ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, a Comissão propôs, em 2013, clarificar os direitos e obrigações de todas as partes relevantes caso existam intermediários. No que diz respeito às viagens organizadas, que não são diretamente comparáveis, a Comissão avaliará de que forma uma partilha mais equitativa dos encargos pelos operadores económicos ao longo da cadeia de valor poderá contribuir para uma melhor proteção dos consumidores79. O cumprimento da legislação quando existem intermediários também faz parte do diálogo EU Pilot, em curso com todos os Estados-Membros. A Comissão e a rede de cooperação de defesa do consumidor lançaram um inquérito coordenado sobre as atuais práticas de cancelamento das companhias aéreas, onde esta questão também é abordada. 38 A Comissão salienta que a recomendação sobre os vales não propôs apenas determinadas características para os vales, como, por exemplo, a proteção em caso de insolvência, para os tornar mais atrativos para os passageiros e os viajantes em viagens organizadas. A recomendação sublinhou igualmente que — para além dos aspetos dos auxílios estatais — os Estados-Membros e os operadores devem ser incentivados a ponderar a utilização dos regimes da União disponíveis, para apoiar a atividade e as necessidades de liquidez das empresas. A recomendação sobre os vales surtiu efeito, tendo a maioria dos Estados-Membros decidido nessa altura acompanhar mais estritamente a correta aplicação das regras em vigor pelas companhias aéreas e pelos organizadores de viagens. 39 Primeiro travessão — Relativamente aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos, bem como às viagens organizadas, a Grécia, por exemplo, alterou a sua legislação nacional após o início do procedimento de infração: as regras relativas ao prazo de validade de 18 meses dos vales deixam de ser aplicáveis às reclamações decorrentes de cancelamentos de voos a partir de 1 de setembro de 2020. Ver as observações do TCE no ponto 65. 41 Terceiro travessão — A Comissão propôs a introdução de requisitos de comunicação para os organismos nacionais de execução, na proposta de 2013. 44 Cabe aos Estados-Membros definir as prioridades em matéria de despesas e decidir para que fins pretendem conceder ajudas. O papel da Comissão, enquanto autoridade em matéria de concorrência, consiste em determinar se esse auxílio estatal pode ser declarado compatível com base num dos motivos previstos no Tratado. Não compete à Comissão, enquanto entidade responsável por garantir o cumprimento da legislação em matéria de concorrência, incentivar os Estados-Membros a estabelecerem uma relação entre os auxílios estatais e o reembolso dos passageiros. No entanto, a Comissão observou, na sua Recomendação (UE) 2020/648, de 13 de maio de 2020, que os Estados-Membros têm a possibilidade de conceder ajudas para facilitar o reembolso dos passageiros e viajantes. 48 Resposta comum da Comissão aos pontos 48 e 54: A fim de atenuar o impacto da pandemia, a Comissão Europeia propôs não só a adoção de regras ad hoc aplicáveis aos auxílios estatais, em março de 2020, mas também legislação específica destinada a aliviar temporariamente as companhias aéreas das suas obrigações de utilização de faixas horárias nos aeroportos nos termos da legislação da UE. Além disso, em maio de 2020, adotou regras que alteram o Regulamento Serviços Aéreos, a fim de aliviar temporariamente a pressão financeira exercida sobre as companhias aéreas, permitindo que as companhias aéreas com dificuldades financeiras temporárias continuassem a ser titulares de uma licença de exploração. 58 Os montantes de auxílios estatais referidos correspondem às ajudas concedidas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão, e não necessariamente aos montantes efetivamente pagos. 63 O sítio Web Re-open EU disponibiliza informações sobre as restrições de viagem em vigor em cada Estado-Membro. Os sítios Web mais relevantes em matéria de direitos dos passageiros são o Your Europe e o Coronavirus Response, lançado em 1 de março de 2020. 66 Terceiro travessão — As intervenções da Comissão incluíram também propostas de recomendações do Conselho e propostas legislativas [por exemplo, a Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‐19, a proposta de criação de um formulário digital UE de localização de passageiros comum e a proposta de regulamento para criar um «Certificado Verde Digital»] e muitas outras ações enumeradas no sítio Web Coronavirus Response da Comissão80. 67 Primeiro travessão — A Comissão propôs, em 2013, regras para uma melhor preparação face a uma crise grave dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos (planos de emergência obrigatórios, regras de execução reforçadas, maior clareza no tratamento das reclamações). Esta proposta foi complementada pela ação n.º 5881 da Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente, prevista para o quarto trimestre de 2021. 70 A Comissão considera que o contributo dos Estados-Membros para as medidas nacionais é essencial e solicita regularmente aos Estados-Membros que atualizem as suas informações, a fim de manterem os passageiros e os viajantes bem informados. 71 Primeiro travessão — A execução é da competência dos Estados-Membros. No que diz respeito ao Regulamento (CE) n.º 261/2004, a Comissão presta assistência aos organismos nacionais de execução e assegura a coordenação através de reuniões dos organismos nacionais de execução e de uma plataforma digital (Wiki) para o intercâmbio de informações e a clarificação de problemas de interpretação das regras, se for caso disso. A Comissão adotou igualmente orientações interpretativas e publica regularmente um resumo atualizado da jurisprudência mais significativa. A Comissão propôs igualmente, em 2013, melhores instrumentos de execução; trata-se de um dossiê legislativo pendente prioritário. A Comissão considera que as negociações no Conselho sobre a revisão do Regulamento (CE) n.º 261/2004 devem ser desbloqueadas o mais rapidamente possível e destacou a revisão dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos como um dossiê pendente prioritário, no programa de trabalho para 2021. A Comissão chama a atenção, a cada Presidência do Conselho, para a urgência de voltar a inscrever este dossiê na ordem do dia. Segundo travessão — A Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente da Comissão já inclui ações em matéria de proteção financeira dos passageiros: «Uma mobilidade justa também significa a proteção dos passageiros e dos seus direitos. As anulações em massa durante a pandemia de COVID-19 demonstraram a importância de regras a nível da UE e da sua aplicação e execução uniformes. A UE deve ajudar os passageiros quando os operadores de transportes entram em falência ou se encontram perante uma grave crise de liquidez, como no contexto da pandemia de COVID-19. Os passageiros retidos têm de ser repatriados e os seus bilhetes reembolsados em caso de cancelamento pelas transportadoras. A Comissão analisa as opções e os benefícios de possíveis meios de proteção dos passageiros contra tais eventos e fará, se for caso disso, propostas legislativas.» Terceiro travessão — A Comissão recorda que recomendou aos Estados-Membros que previssem essa proteção dos vales e que mencionou igualmente as medidas disponíveis a nível da UE para apoiar os Estados-Membros e as empresas nesse esforço (Recomendação relativa aos vales, de 13 de maio de 2020). Quarto travessão — A Comissão considera que as funções dos intermediários devem ser clarificadas e propôs, em 2013, algumas regras para facilitar a aplicação e a garantia do cumprimento dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos quando existem intermediários. Conclusões e recomendações75 Os cancelamentos em massa durante a pandemia de COVID-19 demonstraram a importância de regulamentação a nível da UE e da sua aplicação e execução uniformes. A Comissão comprometeu-se, na Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente82, a estudar opções e benefícios para levar mais longe um quadro multimodal dos direitos dos passageiros que seja simplificado, mais coerente e harmonizado, mais bem aplicado e apto a resistir a crises. 76 A Comissão considera que, no contexto da COVID-19, o principal problema residiu na crise de liquidez das transportadoras e dos operadores de viagens, devido ao valor dos cancelamentos, e no facto de nem todas as transportadoras terem informado os passageiros da possibilidade de escolha entre o reembolso em numerário e o reembolso por meio de um vale. A Comissão considera que as funções dos intermediários em matéria de direitos dos passageiros dos transportes aéreos devem ser clarificadas. Estudará igualmente as opções para um regime de proteção financeira, destinado a proteger os reembolsos dos passageiros contra as crises em causa. A Comissão considera que a inexistência de um requisito legal de comunicação de informações à Comissão pelos organismos nacionais de execução é a principal razão pela qual essa visão geral não está facilmente disponível. A Comissão apresentou uma proposta legislativa a este respeito em 2013. Entretanto, a Comissão utilizou os instrumentos disponíveis (diálogos EU Pilot, ações ao abrigo do Regulamento CDC) para receber estas informações. Estes processos estão em curso. Recomendação 1 — Melhorar a proteção dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos e as informações sobre estes direitos
78 Os Estados-Membros não concederam auxílios estatais a todas as companhias aéreas e organizadores de viagens. Além disso, os que não receberam auxílios estatais começaram a reembolsar os passageiros, em resultado das medidas de apoio e de execução tomadas pela Comissão e pelos Estados-Membros. Recomendação 2 — Maior coordenação das medidas nacionais e melhor ligação entre os auxílios estatais às companhias aéreas e o reembolso dos passageiros
79 Os Estados-Membros e respetivos organismos nacionais de execução são os principais responsáveis por garantir o cumprimento dos direitos dos passageiros pelas companhias aéreas. O âmbito de ação da Comissão limita-se ao acompanhamento das ações dos organismos nacionais de execução. Em 2013, a Comissão propôs instrumentos adicionais para melhorar a execução. Além disso, tal como anunciado na Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente, a Comissão irá rever o quadro relativo aos direitos dos passageiros, nomeadamente no que diz respeito à sua resiliência às crises. Recomendação 3 — Melhorar os instrumentos e a legislação para proteger os direitos dos passageiros dos transportes aéreos
Recomendação 4 — Aplicação a outros modos de transporte A Comissão aceita a recomendação. Equipa de auditoriaOs relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público. A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Annemie Turtelboom, com a colaboração de Florence Fornaroli, chefe de gabinete, e Celil Ishik, assessor de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Luc T'Joen, responsável de tarefa; Rene Reiterer e Sabine Maur‑Helmes, auditores. James Verity prestou assistência linguística.
Notas1 https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers_en. 2 Em relação ao transporte por comboio: Regulamento (CE) n.º 1371/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (JO L 315 de 3.12.2007, p. 14). Em relação ao transporte por barco: Regulamento (UE) n.º 1177/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores e que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 334 de 17.12.2010, p. 1). Em relação ao transporte por autocarro: Regulamento (UE) n.º 181/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 55 de 28.2.2011, p. 1). 3 Regulamento (UE) 2021/782 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2021, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (reformulação) (JO L 172 de 17.5.2007, p. 1). 4 Regulamento (CE) n.º 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 295/91 (JO L 46 de 17.2.2004, p. 1). 5 COM(2013 130 final, de 13 de março de 2013. 6 https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/air‑passenger‑rights/. 7 Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho (JO L 326 de 11.12.2015, p. 1). 8 Diretiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados (JO L 158 de 23.6.1990, p. 59). 9 Regulamento (UE) 2017/2394 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2017, relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de proteção dos consumidores e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 (JO L 345 de 27.12.2017, p. 1). 10 OMS, Coronavirus disease 2019 (COVID‑19) Situation Report – 39, 28 de fevereiro de 2020. 11 https://www.who.int/emergencies/diseases/novel‑coronavirus-2019/events‑as‑they‑happen. 12 Em 17 de março de 2020, o Conselho decidiu uma restrição temporária coordenada das viagens não indispensáveis para a UE, a vigorar até 30 de junho de 2020. A esta decisão seguiu‑se a Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho, de 30 de junho de 2020, relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, que foi alterada pela Recomendação (UE) 2021/132 do Conselho, de 2 de fevereiro de 2021 (JO L 41 de 4.2.2021, p. 1). 13 Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‑19. 14 https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/situation‑updates/weekly‑maps‑coordinated‑restriction‑free‑movement. 15 Recomendação (UE) 2021/132 do Conselho, de 2 de fevereiro de 2021, que altera a Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição (JO L 41 de 4.2.2021, p. 1). 16 https://aviationbenefits.org/around‑the‑world/europe/. 17 https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/AVIA_PAOC__custom_828232/default/table?lang=en. 18 https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/2020‑06/eurocontrol‑prr-2019.pdf. 19 https://www.aci‑europe.org/press‑release/307-aci‑europe‑sounds‑alarm‑bell‑over‑the‑future‑of‑regional‑air‑connectivity.html. 20 Com base na comparação entre o montante de reembolsos em numerário e uma média dos preços dos bilhetes de avião. 21 Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021. 22 Fonte: TCE, com base em dados da Comissão Europeia. 23 Relatório Especial 30/2018, «Os passageiros da UE dispõem de amplos direitos, mas ainda precisam de lutar por eles». Ver pontos 28 a 32. 24 Eurobarómetro n.º 93, verão de 2020. Ver https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG. 25 Eurobarómetro n.º 93, verão de 2020. Ver https://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2262_93_1_93_1_ENG. 26 Regulamento (CE) n.º 261/2004, artigo 5.º, n.º 1, alínea a), e artigo 8.º, n.º 1. 27 Diretiva (UE) 2015/2302, artigo 12.º, n.º 4. 28 Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, COM(2021) 90 final, de 26.2.2021, ponto 5.1.2. 29 http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/besluit/2020/3.19.2020040676/staatsblad. 30 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/30/aanwijzing-aan-de-ilt-inzake-handhaving-verordening-eg-nr-261-2004. 31 https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000041755833/. 32 As práticas descritas foram também aplicadas noutros modos de transporte. Por exemplo, no decurso da auditoria, o Tribunal deparou‑se com situações semelhantes relativas a vales no que se refere a viagens de cruzeiro e ao transporte ferroviário de alta velocidade. 33 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/inf_20_1212. 34 Recomendação (UE) 2020/648 da Comissão, de 13 de maio de 2020, relativa aos vales propostos aos passageiros e viajantes em alternativa ao reembolso de serviços de transporte e de viagens organizadas cancelados no contexto da pandemia de COVID‑19 (JO L 151 de 14.5.2020, p. 10). 35 Gabinete de transportes aéreos da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), Effects of Novel Coronavirus (COVID‑19) on Civil Aviation: Economic Impact Analysis, março de 2021, https://www.icao.int/sustainability/Documents/Covid‑19/ICAO_coronavirus_Econ_Impact.pdf. 36 IATA, COVID‑19 Cash burn analysis, março de 2020. 37 Estudo sobre o atual nível de proteção dos direitos dos passageiros na UE, https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/news/2020‑01-13-air‑passenger‑rights‑study_en (em inglês). 38 Artigo 107.º, nos 2 e 3, do TFUE. 39 Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, publicada pela primeira vez em 20 de março de 2020 e inicialmente aplicada até ao final de 2020. Posteriormente, foi alterada várias vezes e é atualmente aplicável até ao final de 2021. 40 Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, ponto 9. 41 Comunicação da Comissão 2020/C 91 I/01, pontos 44 e 83. 42 Regulamento (UE) 2020/459 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de março de 2020, que altera o Regulamento (CEE) n.º 95/93 do Conselho relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO L 99 de 31.3.2020, p. 1). 43 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 107.º, n.º 2, alínea b), e artigo 107.º, n.º 3, alínea b), respetivamente. 44 Considerando 22 e ponto 15 da Recomendação (UE) 2020/648 da Comissão, de 13 de maio de 2020, relativa aos vales propostos aos passageiros e viajantes em alternativa ao reembolso de serviços de transporte e de viagens organizadas cancelados no contexto da pandemia de COVID‑19 (JO L 151 de 14.5.2020, p. 10). 45 Bulgária, Dinamarca (2 medidas), Lituânia, Países Baixos, Polónia e Suécia. 46 Alemanha, Chipre e Países Baixos. 47 Letónia e Lituânia. 48 Áustria. 49 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_pt#passenger-and-traveller-rights. 50 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/travel-during-coronavirus-pandemic_pt#passenger-and-traveller-rights. 51 https://europa.eu/youreurope/index_pt.htm. 52 Aviso da Comissão, «Orientações para a interpretação dos regulamentos da UE em matéria de direitos dos passageiros no contexto do desenvolvimento da situação da Covid‑19», C/2020/1830 final, de 18.3.2020. 53 Ver https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/coronavirus_info_ptd_19.3.2020.pdf. 54 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9‑2020‑0054_PT.html. 55 https://www.consilium.europa.eu/pt/meetings/tte/2020/04/29/. 56 Ver https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/IP_19_502. 57 https://ec.europa.eu/atwork/applying‑eu‑law/infringements‑proceedings/infringement_decisions/?lang_code=pt. 58 Além da Grécia e de Itália, são visados a Bulgária, a República Checa, França, a Croácia, Chipre, a Lituânia, a Polónia, Portugal e a Eslováquia. Ver https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/INF_20_1687. 59 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/inf_20_1687. 60 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, «Nova Agenda do Consumidor – Reforçar a resiliência dos consumidores para uma recuperação sustentável», COM(2020) 696 final, de 13.11.2020; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_2069 61 COM(2021) 90 final, de 26.2.2021. 62 Comunicação da Comissão, «Estratégia de mobilidade sustentável e inteligente – pôr os transportes europeus na senda do futuro», COM(2020) 789 final, de 9.12.2020, pontos 91 e 92. 63 https://reopen.europa.eu/pt. 64 Comunicação sobre novas medidas em resposta ao surto de COVID‑19, COM(2020) 687 final. 65 Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021, ponto 66. 66 Resolução do Parlamento Europeu «Estratégia da UE para o turismo sustentável», 2020/2038 (INI), de 25 de março de 2021, ponto 67. 67 Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho (JO L 326 de 11.12.2015, p. 1), artigo 17.º, nos 1 e 2. 68 Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, COM(2021) 90 final, de 26.2.2021, pontos 4.2.2 e 5.2.6. 69 Ver https://www.test‑achats.be/argent/assurances‑assistance‑voyage/dossier/coronavirus. 70 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt. 71 COM(2020) 789 final. 72 COM(2013) 130 final de 13 de março de 2013. 73 Ver lista na nota de rodapé 3 do considerando 8 da Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho: Orientações da Comissão relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais (JO C 86 I de 16.3.2020, p. 1), Orientações da Comissão sobre o exercício da livre circulação de trabalhadores durante o surto de COVID‐19 (JO C 102 I de 30.3.2020, p. 12), «Roteiro Europeu Comum com Vista a Levantar as Medidas de Contenção da COVID‐19» da presidente da Comissão Europeia e do presidente do Conselho Europeu, Orientações da Comissão sobre a livre circulação de profissionais de saúde e a harmonização mínima da formação em relação às medidas de emergência em resposta à COVID‐19 (JO C 156 de 8.5.2020, p. 1), Comunicação da Comissão intitulada «Para uma abordagem faseada e coordenada do restabelecimento da livre circulação e da supressão dos controlos nas fronteiras internas» (JO C 169 de 15.5.2020, p. 30), Comunicação da Comissão relativa à terceira revisão da aplicação das restrições temporárias às viagens não indispensáveis para a UE [COM(2020) 399 final], Comunicação da Comissão intitulada «Orientações sobre os trabalhadores sazonais na UE no contexto do surto de COVID‐19» (JO C 235 I de 17.7.2020, p. 1), Comunicação da Comissão sobre a implementação de corredores verdes ao abrigo das orientações relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais (JO C 96 I de 24.3.2020, p. 1), Orientações da Comissão Europeia: Facilitar as operações de carga aérea durante o surto de COVID‐19 (JO C 100 I de 27.3.2020, p. 1) e Orientações da Comissão em matéria de proteção da saúde, repatriamento e formalidades de viagem dos marítimos, passageiros e outras pessoas a bordo dos navios (JO C 119 de 14.4.2020, p. 1). 74 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt. 75 https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/coronavirus/covid-19-travel-and-transport/. 76 Recomendação (UE) 2020/912 do Conselho, de 30 de junho de 2020, relativa à restrição temporária das viagens não indispensáveis para a UE e ao eventual levantamento de tal restrição, JO L 208 de 1.7.2020, p. 1. 77 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_20_1986. 78 https://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/campaign_pt. 79 Ver COM(2013) 130 final (novo artigo 14.º, n.os 6 e 7) e COM(2021) 90 final, p. 21. 80 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/coronavirus-response/timeline-eu-action_pt. 81 «Preparar planos de emergência em caso de crise para o setor dos transportes, incluindo medidas operacionais e de segurança sanitária e definir serviços de transporte essenciais». 82 COM(2020) 789 final. ContactoTRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU Tel. +352 4398-1 Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu) Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2021.
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Encontrar informações sobre a UEEm linha Publicações da UE Legislação da UE e documentos conexos Dados abertos da UE O que ocorreu com o transporte aéreo de passageiros nas diferentes regiões do mundo?Pode-se concluir que o transporte aéreo de passageiros nas diferentes regiões do mundo teve uma grande variação, principalmente em América do Norte, Europa, Ásia Central, Leste da Ásia e o Pacífico onde a quantidade de passageiros aumento significativamente.
Quais são os transportes aéreos?São eles: aviões, helicópteros, dirigíveis, planadores, balões e drones.
Onde ocorre a maior circulação de aviões?A maior circulação de aviões no mundo ocorre na Europa Ocidental, Estados Unidos e China, principalmente por terem uma ampla rede de infraestrutura aeroportuária que permite conexões e rotas com muitas cidades do mundo.
Qual é a importância do transporte aéreo?O transporte aéreo é essencial para desenvolvimento econômico e social de um país e, em decorrência da possibilidade de conexões rápidas, facilita o des- locamento de pessoas e bens, permite o fluxo de agentes de negócios e impul- siona as atividades comerciais e o turismo.
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Os países e as regiões do mundo estão integrados igualmente pelas rotas de transporte aéreo
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